박원순의 서울시, 정말 ‘여성 친화적’이었나

[이슈] 서울시 성희롱·성폭력 관련 제도 및 서울시 여성 일자리 살펴보다


2011년 10월 26일 서울특별시장 보궐선거에 당선된 박원순 전 서울시장은 민선 5기부터 서울시장직을 수행했다. 박 전 시장은 이후 민선 6기(2014년), 민선 7기(2018년) 재선에 연이어 성공해 대선후보로서 자리를 굳혔다. 서울시는 박원순 시장 재임 기간 동안 여성 관련 정책을 대거 내놨다. 직장 내 성희롱과 성폭력을 다루는 매뉴얼은 지속적으로 정비됐고, 가해자에 대한 ‘무관용 원칙’을 천명하며 주목을 받았다. 서울시의 정책 비전엔 항상 ‘여성 일자리’ 부분이 포함됐다. 서울시는 지자체 최초로 성별임금격차 해소를 위한 가이드라인을 만들었고, 여성을 위한 공공일자리를 대폭 늘렸다. 과연 여성 친화적 정책을 강조했던 박원순 시장의 서울시는 정말 여성 친화적이었을까. 《워커스》가 서울시의 성희롱·성폭력 관련 대책과 여성 일자리 정책을 살펴봤다.

서울시, 성폭력 관련 제도만은 촘촘했다

올해 5월 서울시 여성가족정책실은 ‘서울시 성희롱·성폭력 방지 재발 방지 종합대책’을 발표했다. “코로나 사태로 엄중한 시기에 서울시 직원의 연이은 성희롱·성폭력 사건 발생으로 시정 이미지가 크게 실추”됐다는 문제의식에 따른 조치였다. 지난 4월 총선 전날, 서울시장 비서실 소속의 남성 직원이 여성 직원을 성폭행한 사건이 계기가 됐다. 서울시는 종합대책에서 성폭력 사건 발생 시 온정주의로 사건이 은폐, 축소되는 잘못된 관행이 있다고 지적했다. 또 사건이 경찰 등의 외부에 신고될 경우, 신속하고 적절한 조치가 미흡하다고도 했다.

우선 서울시는 직장 내 성희롱·성폭력 예방 및 사건 처리 과정에서 관리자의 역할을 강화했다. 눈에 띄는 것은 성희롱·성폭력 사건 가해자에 대한 엄중 처벌 시그널이다. 그동안 서울시는 지속적으로 성희롱·성폭력 행위자 처벌을 강화해왔다. 2015년 ‘서울시 성희롱 예방 지침’을 개정하며 기관장의 책무로 성희롱 가해자에 대한 ‘무관용 인사원칙’을 천명했다. 성희롱 사건을 은폐하거나 피해자에게 근로권·학습권 등에 불이익을 준, 이른바 2차 가해자에 대해서도 엄중히 징계한다는 문구도 추가됐다. 성희롱 등을 저지른 행위자에 대해 의원면직하지 않도록 규정을 두어야 한다는 원칙도 신설했다. 가해자가 서울시의 사건 처리나, 징계 절차를 밟지 않고 자진 사의하는 것을 막기 위한 것이었다. 성희롱·성폭력 가해자들이 퇴사로 사건을 무마하는 것을 원천 차단하기 위한 나름의 촘촘한 설계였다.

올해는 성희롱·성폭력 행위자 처벌을 더욱 강화하는 계획을 세웠다. 5월에 나온 종합대책 계획에 따르면 성폭력 사건 발생 인지 즉시 가해자는 직무에서 배제된다. 경찰 등 외부기관에 신고, 고소된 성범죄 사건 행위자는 직위해제 된다. 또 성희롱·성폭력 가해 사실이 한 번이라도 있으면 근무평가를 조정해 사실상 승진에서 배제하도록 했다. 주거생활 안정지원, 연수원 이용 등의 후생 복지 혜택도 받지 못하게 했다.


동시에 피해자 보호 조치는 더욱 강화됐다. 사건을 은폐하거나 피해자에게 불이익 조치에 해당하는 추가 피해가 발생할 경우 관련자도 행위자에 준하여 징계하고, 부서장은 문책한다는 내용이 추가됐다. 피해자 심리상담 및 의료 지원은 연간 최대 50만 원에서 100만 원으로 확대됐다.서울시는 70여 쪽에 달하는 ‘서울시 성희롱·성폭력 사건처리 매뉴얼’도 갖고 있었다. 해당 매뉴얼은 2018년 만들어져 지난해 개정됐다. 서울시의 직장 내 성폭력 사건 처리제도는 ‘피해자 인권보호’에 초점을 맞춰 다른 지자체보다 선진적이라는 평가를 받았다.

서울시에 따르면 최근 5년간 고충심의위원회에서 처리한 성폭력 사건은 총 26건. 유형별로는 성희롱이 21건, 성추행이 2건, 2차 피해가 3건으로 나타났다. 가해자의 연령은 50대 이상이 20건으로 전체의 77%를 차지했다. 서울시는 재발방지 대책을 마련하며 ‘사건 발생 시 관리·감독의 주체인 관리자의 신속하고 적절한 조치 확행’을 제시했으나, 관리자가 대부분 중년 남성인 사정을 감안하면 이러한 조치가 과연 실효성이 있었는지는 미지수다.

실제로 이번에 발생한 ‘서울시장에 의한 위력 성폭력 사건’에서 촘촘한 제도는 소용이 없었다. 지난 7월 22일 열린 2차 기자회견에 따르면 피해자는 4년 넘는 기간 동안 20명 가까이 되는 전·현직 비서관들에게 성고충과 전보 요청을 호소했다. 서울시 시스템에 따르면 부서장이 면담 과정에서 성희롱 사건을 인지했다면, 피해자의 의사를 확인해 성희롱 고충상담원(여성정책담당관) 또는 시민인권보호관(인권담당관)에 상담 신청 및 피해자와의 면담 내용을 공유하고 초기 대응 방법 및 피해자에 대한 조치를 협의해야 한다. 행위자를 대변하는 언사도 하지 말아야 한다. 그러나 이들은 피해자에게 “남은 30년 공무원 생활 편하게 하도록 해줄테니 다시 비서로 와 달라”, “예뻐서 그랬겠지”, “(인사이동 관련해선) 시장에게 직접 허락받아라”등의 말을 하며 지속된 추행을 방조했다. 지난 5월 나온 서울시 정책에 따르면 사건을 방조할 경우 성과평가 감점, 성과연봉 등급 하향 등의 징계가 이뤄져야 한다. 현재 경찰은 이들의 강제추행 방조에 대해서도 수사 중이다. 박원순 사건 피해자 변호인은 “결과적으로 피해자가 계속해서 추행의 피해에 노출되도록 한 점 등이 인정된다면 추행방조혐의도 인정될 것”이라고 판단했다.

이와 함께 살펴볼 설문조사는 서울시 여성가족정책실이 지난해 3월 발표한 ‘18년 서울시 공무원-직장 내 성평등 및 성희롱 실태조사 결과보고’다.(1) 서울시는 성희롱·성폭력에 대한 예방 조치와 사건처리, 재발방지 대책 등을 촘촘하게 갖췄지만, 막상 서울시 공무원들은 서울시의 대책을 크게 체감하지 못하고 있었다. 여성 공무원들의 응답에선 무기력함도 엿보였다.

이 설문조사에 따르면 최근 5년간 서울시에서 처리된 26건의 성폭력 사건 외에도 더 많은 사건이 수면 아래 있음을 알 수 있다. 동료가 성희롱당하는 것을 보거나 들었다는 성희롱 경험 여부 질문에 여성 직원은 37.9%가, 남성 직원은 10.6%가 ‘그렇다(있다)’라고 답했다. 사건 진행은 피해자가 참고 넘어가는(66.1%) 경우가 가장 많았고, 직장의 성희롱 고충처리 전담 창구 등에 공식적으로 문제를 제기했다는 답변은 8.3%에 그쳤다.

조직 구성원의 성평등 의식에 대한 응답도 눈여겨볼 만하다. 성별 고정관념을 알아보기 위한 질문에, 성별 고정관념이 없는 것으로 해석되는 ‘그렇지 않다’는 답변은 모두 여성 직원보다 남성 직원에게서 많이 나왔다.


이런 결과는 얼핏 남성 직원들이 성역할에 대한 고정관념이 덜 한 것으로 비춰지지만, 실제로는 여성 직원들의 ‘학습된 무기력’이 반영된 것이기도 하다. 여성 직원은 조직 내의 성희롱 사건 처리 과정이 적절하지 않았음을 지속적으로 목격했고, 조직이 특정 성별을 선호하거나, 특정 성별을 진입하지 못하도록 막는 것을 경험했다. 이에 따라 조직에 대한 기대를 접고 무기력 상태에 빠졌다는 것이다.

실제로 여성 직원 다수는 직장 내 성차별이 사라지지 않았다고 답했다. 직장에서의 성차별은 이미 사라졌으므로 남녀평등 주장은 현실성이 없다는 질문에 ‘그렇지 않다’고 답한 비율은 여성 직원(83.9%)이 남성 직원(47.7%)보다 훨씬 많았다.

여성 직원은 ‘현재 재직 중인 직장에서 성희롱 사건이 발생할 경우, 사내에서 적절한 처리를 해줄 것으로 생각하는지 여부’에 33.4%만이 ‘그렇다’고 답한 반면 남성 직원은 74.6%가 ‘그렇다’고 답했다.

또 다수의 여성 직원은 ‘성희롱을 문제 삼으면 직장 내 인간관계 악화, 업무배제 등 결국 피해자만 손해 볼 뿐’이라는 생각을 공유했다. 이 질문에 여성 직원 74.6%가 ‘그렇다’고 답했다. 같은 답변을 한 남성 직원들은 24.9%에 불과했다. 여성 직원은 조직 내 성평등 분위기, 성폭력 사건 처리에 대한 기대가 남성보다 현저히 적었다.

노조에 도움을 요청하는 사례도 드물었다. 오정환 전국공무원노조 서울시청지부 지부장은 “그동안 성희롱, 성폭력과 관련해 노조로 들어온 신고는 거의 전무하다. 조합원이든, 비조합원이든 직원의 신뢰를 얻지 못한 것에 대해 반성 하고 있다”고 말했다. 이어 “공직 사회의 경직된 문화, 이 안에서 절대로 신상을 노출하고 싶지 않은 피해자들의 생각을 존중해서 노동조합이 조금 더 신중하게 접근해, 적극적으로 사건 해결에 나서기 위한 시스템을 만들어나갈 것”이라고 밝혔다.

박진이 전국공무원노동조합 서울지역본부 성평등위원장도 “성폭력 예방을 위한 제도는 많지만, 막상 피해자 입장에선 문제 해결이 어려운 구조라고 생각한다. 제일 무서운 건 2차 가해인데, 주위 사람에게 도움받기 어렵다. 노조가 일정 부분 역할을 해야 하는데 노조 역시 신뢰를 받지 못했다”고 말했다.

120다산콜센터 여성 노동자는 ‘나쁜 사장님’을 기억한다

전문가들은 직장 내 성폭력을 막기 위해서는 성차별 근절과 평등의 제고가 중요하다고 입을 모은다. 성폭력 교육도 중요하지만 노동시장에서 발생하는 성차별에 전면적으로 대응해야 한다는 주문이다. 노동시장 안에서 여성은 저임금, 비정규직, 주변적 업무 등 차별적인 조건에 내몰리고, 이것이 중층적으로 연결돼 성차별적, 성폭력적 문화를 만들고 있기 때문이다.

박원순 전 시장은 노동 시장 안에서 성평등 노동정책을 고민하고, 정책도 만들었다. 서울시는 여성일자리·노동 관련 민선 5.5기엔 ‘여성의 삶을 바꾸는 서울’, 민선 6기엔 ‘마을을 살리고 서울을 살리는 여성살림 일자리’ 민선 7기엔 ‘일하기 좋은 성평등 도시 서울’을 정책 비전으로 제시했다. 변화마다 의미 지점들이 있다. 민선 7기엔 핵심 과제로 성별 임금 격차 개선 등을 통한 성평등 노동환경 조성을 표방하며 성평등 노동정책 추진을 공식화했다. 지자체 최초로 ‘성평등 임금공시제’ 도입을 준비하기도 했다. 서울시 23개 투자·출연기관에 성별, 고용형태별 임금 정보를 의무화하는 시스템이다.


또한 박원순 시장은 임기 전부터 ‘비정규직 정규직화’를 주요 공약으로 내세다. 2012년 발표한 ‘여성의 삶을 바꾸는 서울 비전’에서도 이러한 내용이 담겼다. 2012년 3월 6일, 서울시는 66만 명에 이르는 서울지역 비정규직 여성 노동자의 정규직화를 견인하기 위해서라도 비정규직 2900명을 모두 정규직화하겠다고 밝혔다. 당시 서울시와 투자·출연기관 등에서 상시 지속적인 업무에 종사하는 구분 비정규직 2900명 중 여성은 60%에 달했다. 서울시의 발표에 언론은 “서울시 여성의 삶이 확 바뀐다”라며 호들갑을 떨었지만 전환 결과는 지금까지도 정확히 알 수 없다.

하지만 노동자들이 기대한 ‘정규직화’와 거리가 멀었던 것만은 확실하다. 서울시의 비정규직 정규직화 정책은 자회사를 만들어 무기계약직으로 전환하는, 일명 ‘무늬만 정규직’이라는 비판을 받았다. 서울시는 2012년부터 5년간 비정규직 1만여 명의 정규직 전환을 이뤘다고 하지만, 직접고용 무기계약직 전환이 1496명, 간접고용 무기계약직 전환이 7602명(생명안전업무 788명)으로 ‘진짜 정규직’은 극소수에 그쳤다.

이 과정에서 대부분이 여성 노동자인 120다산콜센터는 서울시 대책에서 제외됐고, 투쟁에 나선 뒤에야 무기계약직으로 전환됐다. 서울시의 120다산콜센터는 공공기관 콜센터 정규직화의 첫 사례로, 서울시의 비정규직 정규직 전환 정책의 긍정적인 사례로 종종 언급된다. 하지만 이 과정은 만만치 않았다. 세 곳의 민간업체에 소속돼 서울시에 간접 고용돼 있던 콜센터 노동자들은 서울시가 실질적 사용자임을 주장하며, 열악한 노동환경과 노동인권 침해 환경 등을 직접고용으로 바꿔야 한다고 싸웠다. 희망연대노동조합 다산콜센터지부 조합원들은 2012년 노동조합 결성과 동시에 직접 고용 투쟁을 전개했다. 이 과정에서 파업, 지부장삭발, 서울시청 앞 무기한 단식 농성 등을 거쳤고 결국 2017년 5월 430여 명의 노동자가 자회사 무기계약직으로 전환될 수 있었다.

당시 많은 전문가는 서울시를 상대로 한 다산콜센터의 투쟁을 “여성, 감정노동, 간접고용, 비정규 노동, 저임금 노동에 대한 차별 문제”라고 설명했다. 김종진 한국노동사회연구소 연구원은 서울시가 이들을 직접 고용해야 한다고 주장하며 “다산콜센터 상담사 대부분이 여성이라는 점을 고려하면 초기 세팅과 민간위탁 고용구조라는 (서울시의) 정책 판단은 ‘여성, 감정노동, 저임금, 간접고용 노동시장 해결’을 외면한 간접차별로 볼 수도 있다”고 설명한 바 있다.(2)

값싸고 양 많은 공공부문 일자리가 왔어요

공공형 일자리 창출 사업은 여성에게 일할 기회를 제공한다는 면에서 중요한 사업이다. 서울시는 2014년 여성 일자리 10만 개 창출을 핵심 목표로 세웠다. 이에 따라 서울시 공공일자리에 지원한 여성의 수도 2011년 2475명에서 2017년 1만2421명으로 다섯 배가 늘었다.


구체적으로 살펴보면 2017년 기준 사회서비스 일자리로 안전과 돌봄 분야 12개 사업의 1만1778명에게 일자리를 지원했다. 뉴딜 일자리로 안전과 돌봄, 그리고 지역사회 활성화 분야 10개 사업에서는 643명에게 일자리를 지원했다. 이 중 정규직은 사회서비스 공공일자리인 국공립어린이집 확충 인력, 민간 아동양육시설 보육사 인력 1268명뿐(10.2%)이다. 나머지 일자리는 시간선택제 일자리들이다.


그동안 노동계에선 시간선택제 일자리가 여성 차별적 일자리라며 비판해왔다. 시간선택제 일자리는 이명박, 박근혜 정부가 경력단절 여성들을 취업시장으로 끌어들이기 위해 무분별하게 늘려 놓은 일자리다. 앞선 정부는 경력단절 여성을 타겟으로 시간제 노동의 필요성을 강조했지만, 시간제 노동은 여성 노동권 신장과는 전혀 무관했다. 2014년 3.8 여성의날 여성노동자대회의 첫번째 캐치프레이즈가 “여성을 반쪽짜리 노동자로 내모는 시간제 일자리를 중단하라”이기도 했다. 시간제 일자리의 확산이 정규직 비정규직 간 임금격차와 노동 시장 불평등을 오히려 심화시키는 것으로 드러났고, 현장에선 시간선택제 일자리로 인해 ‘직무, 임금, 훈련, 승진 등 노동조건에서의 차별’과 ‘조직 내 인간관계에서 분리된 집단으로 존재해 주변화되는’ 문제를 경험했다.

서울시는 이러한 비판에도 시간선택제 일자리를 대폭 늘렸다. 서울시 일자리노동정책관조차 “사회서비스가 집중된 여성 특화 일자리의 시급은 최저임금보다 높은 수준이지만, 전체 직접 일자리보다 근로시간 및 일수가 적고 4대 보험 가입률은 낮아 적정 근무 조건에 대한 검토가 필요”하다는 의견을 제시했다.(3)

여성 공공 일자리로 제시된 뉴딜 일자리의 경우 서울형 생활임금이 적용되지만, 사회 서비스 시간제 일자리는 이보다 임금 수준이 열악했다. 2017년 서울형 생활임금은 시급 8,197원이지만 여성안심귀가스카우트 사업의 경우 시급이 7,530원으로 책정됐고(야간 50% 가산 시 11,300원), 교통비는 1일 5,000원이 지급됐다. 월평균 급여는 약 69만 원밖에 되지 않는다. 서울시여성가족재단은 “공공형 일자리는 여성의 현실적인 부담을 고려하면서 일할 기회도 제공한다는 점에서 의미가 있지만, 충분한 경제적 보상을 갖기 어렵고 일자리 전망도 밝지 않은 경우가 대부분이다. 이러한 일자리를 통해 여성 개인의 이중부담을 다소 줄여줄 수 있다고 하더라도 성 불평등 현실을 개선하는 것은 어렵다”(4)고 평가했다.

각주

(1) 해당 설문은 2018년 10월 25일부터 같은해 11월 15일까지 온라인으로 조사됐다. 조사대상은 본청·사업소·자치구의 공무원 6810명으로 이중 남성은 3475명(51%), 여성은 3335명(49%)이었다. 응답자 중 50대 이상(32.5%), 자치구 직원(71.7%), 6급 이하 직원(94.2%), 10년 이상 근무자(45.8%)의 응답 비율이 높았다.
(2) <서울시 120 다산콜센터 고용성격과 감정노동 문제 어떻게 볼 것인가?>토론회, 2013.
(3) <서울시 성평등 노동정책 기본 계획 수립 연구>, 서울시여성가족재단, 2019.
(4) <서울시 성평등 노동정책 기본 계획 수립 연구>, 서울시여성가족재단, 2019