참세상

2022년 8월, 바이든 대통령이 인플레이션감축법(IRA)에 서명한 이후 멕시코의 자동차 조립 및 부품 산업이 호황을 누리고 있다. 테슬라(Tesla)와 중국 국영 자동차 제조업체 제투어(Jetour)는 전기 자동차(EV)와 가솔린 자동차를 위한 새로운 공장 건설을 발표하며 공급망에 대한 투자를 가속화하고 있다. 테슬라의 유리 공급업체인 AGP 그룹(AGP Group)은 누에보 레온(Nuevo León)의 산타 카타리나(Santa Catarina)에 테슬라와 함께 공장을 설립할 계획이다. 2023년 8월에는 도요타(Toyota)의 샤시(Chassis, 자동차의 기본골격 구조물) 제조업체인 메탈사(Metalsa)가 과나후아토(Guanajuato)에 두 번째 공장을 열었다. 멕시코의 전 경제부 장관인 타티아나 클루티에(Tatiana Clouthier)는 IRA가 "멕시코의 자동차 산업을 차별하지 않는다"고 긍정적으로 평가하며, IRA가 멕시코 자동차 산업에 대한 대규모 투자로 일자리를 창출할 것이라는 낙관적인 전망을 내놓았다.

멕시코 산타카타리나에 위치한 테슬라의 새로운 기가팩토리 후보지

자동차 제조 부문과 광업 부문 및 기후 전략을 긴밀하게 연결함으로써 이 미국 법은 국경을 넘어 사회경제적, 정치적으로 큰 영향을 미치고 있다. 전기차, 디지털 경제 및 에너지 전환에는 니켈, 구리, 코발트, 가장 중요한 리튬이 필요한데, 이것들은 현재 멕시코, 캐나다 및 미국 정부에서 ‘핵심 광물’로 지정하고 있다. 멕시코는 IRA를 받아들이고 있으며, 이는 유럽 국가들이 전기차 세금 공제에서 제외되는 것과는 대조적이다. 유럽 국가들이 전기차 세금 공제를 받으려면 미국이나 미국과 무역 파트너십을 맺은 멕시코 같은 국가에서 광물이나 배터리 부품을 조달하고 가공해야 하기 때문이다.

IRA는 미국-멕시코-캐나다자유무역협정(USMCA)이 체결된 지 3년 만에 발효된 것으로, 멕시코의 오랜 자동차 산업을 전기차 제조 허브로 탈바꿈시킨 여러 정책의 일환이다. IRA의 청정 차량 세액 공제 혜택을 받으려면 미국, 푸에르토리코, 캐나다, 멕시코가 있는 북미 지역에서 최종 조립을 거친 차량이어야 한다. 새로운 미국 세금 보조금을 받으려는 생산업체는 '지역 가치 콘텐츠' 요건을 충족해야 한다. 이 요건은 USMCA의 '원산지 규정' 기준을 강화하여 무역협정에 따른 관세 면제를 받기 위한 상품의 기준을 높인다.

고용주가 생산을 다른 지역으로 옮기도록 재정적 지원을 제공하면, 멕시코 노동자들이 더 높은 임금과 복지 혜택을 위해 협상할 수 있는 권한을 부여한다는 약속도 포함된다. 그러나 최근 자동차 산업에서 노동자와 고용주 간의 두 가지 사례는 USMCA가 멕시코와 미국 노동자 및 정부 관리들에게 약속을 지키는 데 한계가 있음을 보여준다. 미시간에 본사를 둔 부품 제조업체인 VU 매뉴팩처링(VU Manufacturing)과 유니크 패브리케이팅(Unique Fabricating)은 2019년 멕시코 노동법과 멕시코-미국 간의 합의에 명시된 노동 규정을 지키지 않기 위해 멕시코에서 공장을 폐쇄했다. 이로 인해 노동자들의 단체 교섭 요청이 무산되었다. IRA가 멕시코의 자동차 생산 공급망에 있는 노동자들에게 혜택을 줄 수 있을지는 아직 불확실하다.

노동과 자유무역

트럼프 행정부 시절 자유무역에 대한 비판이 제기되면서 2017년 NAFTA 재협상에서 노동 문제가 협정 본문에 포함되었다. 그 결과 나온 USMCA는 멕시코 노동자들의 미국 제조업 일자리 상실에 대한 우려를 완화하기 위해 여러 조항을 포함하고 있다. 보호주의 우파와 노동 좌파 모두 이러한 우려를 표명하며 다양한 해결책을 제시했다. AFL-CIO는 멕시코 자동차 노동자들의 임금이 그들과 그 가족들이 식량, 물, 주택, 교육, 의료, 의류, 교통, 은퇴 및 비상시를 대비한 저축 등 적절한 생활 수준을 보장할 수 있을 만큼 충분히 높아야 한다고 주장했다. 최종 합의의 4장 '원산지 규정'에서는 이러한 우려를 반영하여 "자동차 부품의 40~45%는 시간당 최소 16달러를 받는 노동자가 제작해야 한다"고 규정하고 있다.

미국 최대 노동 연맹은 임금 인상 외에도 노조 조직, 직장 민주주의, 단체 교섭권을 강화할 것을 권고했다. 보수적인 보호주의 주장처럼 무역을 줄이는 대신, 이러한 기준은 북미 자동차 노동자들 사이의 공정한 경쟁을 보장할 것이다. 그래서 최종 USMCA에는 멕시코 노동자들의 권리를 보호하는 여러 가지 장치가 포함되었다. 23장 ‘노동’과 부록 23-A "멕시코의 단체 교섭에서의 노동자 대표"는 직장에서의 권리를 설명하며, 국제노동기구(ILO)의 기본 원칙과 노동권에 관한 선언을 따르고 있다. 멕시코와 미국에 적용되는 부속서 31-A, "시설별 신속 대응 노동 메커니즘"(RRLM)은 노동권 및 결사의 자유가 침해된 경우, 노동자가 이를 신고할 수 있는 제도다. USMCA의 노동 규정을 지키지 않으면 특혜 관세 대우 중단, 벌금 부과, 해당 기업의 제품이나 서비스 수입 금지 등의 제재가 있을 수 있다. 2020년 7월 USMCA가 발효된 이후 RRLM은 18번 사용되었다.

USMCA는 또한 멕시코의 노동 개혁을 모니터링하고 평가하기 위해 독립적인 멕시코 노동 전문가 위원회와 함께 노동위원회(ILC)를 설립했다. 이러한 조치를 통해 멕시코의 노동 기본권을 옹호하고 임금을 인상하여 북미 자동차 공급망에서 노동의 힘의 비대칭을 바로잡는 것을 목표로 한다. 미국 노동부 국제노동국은 이러한 고용과 국제 무역의 결합을 알리며 USMCA를 "무역협정 중 가장 강력하고 가장 광범위한 노동 조항을 담고 있다"고 설명했다.

노동자를 보호하는 멕시코의 '제4의 전환'

NAFTA 이전 멕시코의 국내 산업 정책은 주로 자동차 부문에 대한 투자를 형성했다. 자본과 노동 집약적인 자동차 생산은 수입 대체 산업화 시대(ISI, 1940~1970년대)에 멕시코를 산업화하고 산업 인력을 형성하는 데 핵심적인 역할을 했다. 경제 개발에 대한 정부의 과도한 개입은 국가의 주요 노조인 멕시코노동자총연맹(Confederación de Trabajadores de México, CTM) 산하의 산업별 노조 인력을 강화하려는 기업주의 노동 모델을 따랐다. 이 모델은 노동 관계를 권위적으로 지배하며 국가와 기업에 유리한 방식으로 변해갔다.

노동자의 노동 조건과 임금은 노동자의 이익보다 투자를 보호하려는 노동 계약인 '고용주 보호 계약'에 의해 결정되었다. 정부가 승인하는 이 계약은 주로 CTM에 소속된 고용주와 노조가 체결하지만, 일반 노동자는 계약 조건에 대해 알지 못한다. 고용주 보호 계약은 결사의 자유와 단체 교섭의 자유를 가로막는 중요한 장벽으로, 최적의 투자 조건을 유지하기 위해 고용주, 선출되지 않은 노조, 정부 관리 사이에 긴밀한 관계를 형성한다. 수십 년 동안 자동차 노동자들은 다른 산업 부문에 종사하는 노동자들과 함께 CTM과 이 노동연맹에 가입한 노조에 맞서 싸워왔으며, 이들은 노동 조건, 직장 민주주의, 노동자 대표성 개선을 목표로 국가와 기업에 도전해 왔다.

2018년 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르 대통령(2018~2024)은 '제4의 전환'이라는 슬로건 아래 멕시코 경제 모델의 구조적 개혁을 시작했다. 2019년 5월 1일, 세계 노동자의 날에 로페스 오누라 대통령은 멕시코 노사 관계의 가장 중요한 개혁으로 간주될 수 있는 법안에 서명하여 '고용주 보호 계약'을 만들고 영속화하던 기존 모델을 종식시켰다. 멕시코 연방 노동법 개혁은 임금 인상, 단체 교섭의 자유, 결사의 자유, 노조에 대한 존중 등을 주요 내용으로 규정하고 있다. 2018년부터 2024년까지 최저임금은 110% 인상되어 멕시코의 최저임금은 라틴 아메리카에서 여섯 번째로 높은 최저임금이 되었다. 2019년 노동 개혁은 2019년 멕시코가 국제노동기구(ILO)의 결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약(제98호 협약)을 비준한 데 앞서 이루어졌다. 미국은 아직 ILO 협약 98호를 비준하지 않은 반면, 캐나다는 2017년에 비준했다. 멕시코가 트럼프 행정부와 NAFTA 재협상과 새로운 USMCA 조항 작성을 위한 협상에 돌입할 때 이미 98호를 비준했던 것이다.

2019년 개혁안은 USMCA보다 단체 교섭에 대한 더 큰 보호를 제공한다. 멕시코의 노동법 387조는 고용주가 단체 교섭을 거부할 경우 노동자가 파업할 권리를 규정하고 있다. NAFTA 하에서는 파업권이 "무역 정책이 노동 정책보다 우선"하기 때문에 단순한 협의 사항으로 축소되어 강제 메커니즘에서 제외되었다. USMCA 하에서는 파업권이 23.3항 각주에 나타나며, 23장의 주요 법적 구속력이 있는 본문 대신 노동권 섹션의 각주로 표시된다.

2020년부터 멕시코의 노동법은 USMCA의 23장, 부속서 23-A와 멕시코의 2019년 노동법이라는 두 가지 법적 기관에 의해 주로 결정된다. 이들은 서로 일치하는 것처럼 보이지만, 노동 기준을 높이고 국제 무역 및 투자를 늘리려는 목표 사이의 모순은 NAFTA와 마찬가지이며, USMCA가 포함하고 있는 집행 메커니즘의 종류와 대상을 고려할 때 더욱 분명해진다.

최초의 노동권 강화 자유무역협정 그러나...

코아우일라주 피에드라스 네그라스에 있는 VU 매뉴팩처링과 케레타로주 산티아고 데 케레타로에 있는 유니크 패브리케이팅은 USMCA와 멕시코 노동법에 따른 기본 노동권 준수 명령을 받은 후 멕시코에서 공장 운영을 중단했다.

VU MANUFACTURING – MEXICO 출처 : VU 매뉴팩처링 공식홈페이지

VU 매뉴팩처링은 미시간주 트로이에 본사를 두고 플라스틱 및 비닐 자동차 내장재를 생산한다. VU 멕시코 공장의 근로자들은 RRLM에 따라 두 건의 문제를 제기했다. 첫 번째 진정서는 결사의 자유에 관한 것으로, 독립 노조인 라 리가(La Liga)의 선거를 이끌어 내는 데 성공했다. 두 번째 고소는 VU가 단체교섭에 참여하지 않았다고 주장했다. 멕시코와 미국은 이 문제제기가 유효하다고 선언하고 VU에 6개월의 ‘개선 과정’을 이행할 시간을 주었다. 그 대신 VU는 멕시코 공장을 폐쇄하고 VU 노동 지도자들을 블랙리스트에 올렸다. 2023년 1월에 시작된 미국 노동부 조사는 2023년 10월에 종결되었으며, 테아 리 국제부 차관은 공장 폐쇄에 대해 "고용주가 모든 경우에 규정 준수를 선택하지는 않을 것"이라고 주장하며 항변했다. 캐서린 타이 미국 무역대표부 대표는 멕시코 정부에 "피해 노동자를 위한 구제책과 다른 시설에서 전직 VU 노동자에 대한 보복을 방지하기 위한 전략을 모색할 것"을 촉구했다.

미시간에 본사를 둔 플라스틱, 폼, 고무 제조업체인 유니크 패브리케이팅에서도 비슷한 시나리오가 펼쳐졌다. 케레타로의 노동법원에 두 차례 민원을 제기했지만 아무런 답변이 없자 민주적으로 선출된 노조 트랜스포르마시온 신디칼(Transformacion Sindical, TS)이 RRLM에 민원을 제기했다. 예비 조사 결과 TS의 불만이 사실로 확인되었고, 케레타로 노동법원은 TS의 손을 들어주는 판결을 내렸다. 2023년 4월, 멕시코와 미국 정부는 RRLM에 따라 제기된 노동 소송이 성공적으로 완료되었다고 발표했다. 유니크 패브리케이팅은 노동자의 결사의 자유를 존중하고 2019년 노동법의 법적 의무를 준수하기로 합의했다. 하지만 2023년 11월 파산을 선언하고 멕시코, 미국, 캐나다에 있는 공장을 폐쇄했다. 미국 무역대표부는 조사를 거부했다. 결과는 동일했다. 노동자들은 일자리를 잃었고, 주정부는 '구제책'을 찾아야 했으며, 미국에 본사를 둔 기업들은 거의 또는 전혀 영향을 받지 않았다.

이러한 사례는 USMCA의 노동 조항을 이행하는 데 있어 어떤 어려움이 있는지 보여준다. USMCA에는 기업이 노동자 또는 공익에 대한 의무를 위반하는 것을 금지할 수 있는 법적 수단이 부족하다. USMCA의 제14장 및 제31장에 명시된 투자자-국가 분쟁 해결(ISDS) 또는 멕시코, 캐나다, 미국 정부를 상대로 소송을 제기하는 데 사용되는 NAFTA 11장과 같이 기업의 투자를 보호하는 법적 구속력이 있는 규정과 비교해 보라. ISDS는 공중 보건 혜택, 환경 보호, 전기와 같은 서비스의 경제성 등 공익에 도움이 되는 프로젝트로 인해 투자 또는 미래 수익이 위험에 처할 경우 기업이 국가로부터 금전적 보상을 받을 수 있게 해준다. 스콧 싱클레어에 따르면, ISDS는 기업이 "중요하고 합법적인 공공 정책 조치에 이의를 제기할 때 사적 사법 시스템을 사용할 수 있도록 해준다"고 한다. ISDS는 정부가 공익을 위한 법과 규정을 폐지하거나 공적 자금으로 기업에 '손해배상금'을 지급하도록 강제한다.

NAFTA에 따라 멕시코와 캐나다는 기업들에게 수백만 달러의 금전적 손해배상과 법률 비용을 지불한 반면, 미국은 단 한 번도 패소한 적이 없다. USMCA는 미국과 캐나다에 대한 ISDS를 크게 제한하도록 수정했지만, 멕시코에서는 여전히 이 메커니즘이 돌아간다. USMCA에 따라 미국과 캐나다는 멕시코를 상대로 두 건의 무역 분쟁을 개시했다. 첫 번째는 멕시코의 에너지 개혁과 관련하여 멕시코의 국영 기업에 전력 배분 특혜를 주는 것이고, 두 번째는 미국에서 수입되는 유전자 변형 옥수수에 대한 멕시코의 금지 조치에 관한 것이다. 이 사례는 NAFTA와 마찬가지로 USMCA의 주요 목표가 사회적, 환경적 영향을 고려하지 않고 투자를 계속 촉진하는 것임을 보여준다.

VU 매뉴팩처링과 유니크 패브리케이팅은 USMCA와 멕시코 노동법의 노동 조항으로 인해 멕시코에 대한 투자가 위협받을 때 다국적 기업이 자본 도피로 어떻게 대응하는지를 잘 보여준다. USMCA의 제14장 및 제31장이나 NAFTA 11장에 있는 투자자 국가 분쟁 해결(ISDS)과 유사한 메커니즘에는 기업이 자회사가 위치한 지역과 해당 지역의 노동력에 대한 책임을 물을 수 있는 방법이 존재하지 않는다. 미국 다국적 기업들이 멕시코에서 쉽게 사업을 폐쇄했음에도 미국 정부가 개입하지 않았다는 것은 USMCA가 미국 기업의 투자를 보호하기 위한 메커니즘임을 보여준다.

이 사례는 또한 미국 기반 기업, 더 나아가 미국 정부가 자회사의 비용과 책임을 멕시코와 캐나다 정부에 전가하는 방법이기도 하다. 멕시코와 캐나다 정부는 ISDS 메커니즘을 통해 기업에 보상하는 것 외에도 자회사가 문을 닫으면 퇴직금, 실업 수당, 정리 비용 등을 통해 고용주의 손실을 보상해야 한다. 이는 노동 유연화, 세금 감면, 퇴직금 지급 거부 등으로 인해 기업이 사회적 재생산 비용을 멕시코 가계와 멕시코 정부에 전가한 지난 50년 동안의 결과를 바탕으로 한다. 예를 들어, VU 매뉴팩처링은 노동자들에게 미지급 임금과 퇴직금을 계속 지불해야 하지만 멕시코 자회사가 폐쇄됨에 따라 회사는 아무런 벌금을 물지 않는다.

미국 정부는 VU 매뉴팩처링의 사례를 모른척하고 있지만 USMCA에 따라 자동차 부문에서 멕시코 노동자의 노동권을 감시하는 역할을 계속하고 있다. 이러한 단절은 협정의 근본적인 측면을 조명한다. USMCA는 노동권 강화를 약속한 최초의 자유무역협정으로 유명하지만, 2019년 멕시코 노동법을 무력화하면서 기업의 권력을 더욱 공고히 하고 있다. 자동차 생산 공급망에서 일하는 멕시코 노동자들이 미국 기업의 보복과 자본 도피에 대한 책임을 묻지 않는 한, 미국 내 자동차 노동자와 같은 수준의 노동권과 노동조건을 얻기는 어려울 것이다. 미국이 이 과정을 주도하는 상황에서 효과적인 개혁을 이루려면 USMCA의 기존 구조에 책임을 물을 수 있는 메커니즘을 구축해야 한다.

출처 : Unsplash, carlos aranda

자본도피를 막아라

미국에서는 IRA가 일부 노동 기준과 통상 임금률에 결부되어 있지만 자동차 부문은 이러한 규정에서 벗어나 있다. 자동차 회사들이 전기차 제조에 대한 지원을 많이 받았지만 전미자동차노동조합(UAW)의 회장인 숀 페인(Shawn Fain)은 이러한 지원이 노동자의 임금과 노동 조건을 보장하지 않는다고 지적했다. 멕시코 노동자들도 비슷한 딜레마에 직면해 있는데, USMCA는 노동력에 대한 법적 의무보다 투자를 보호하는 메커니즘을 우선시하고 있다.

IRA의 인센티브는 멕시코에 다른 영향을 미칠 수 있다. 전기차 세금 공제는 멕시코의 자동차 생산 공급망을 강화할 수 있지만, 미국 내 자동차 제조업체에 대한 지원은 생산을 미국으로 다시 옮기는 '리쇼어링'을 유발할 수도 있다. 자본 도피를 막기 위한 USMCA 규제 메커니즘이 없기 때문에 '리쇼어링' 가능성이 더 높다. 앞으로 노동 문제에 직면하면 더 많은 미국 다국적 기업이 멕시코에서 사업을 중단할 수 있다. 미국 기반 기업은 USMCA와 미국의 노동 규정을 이용해 자회사를 폐쇄함으로써 노동자들의 투쟁에 대응할 수 있는데, 이는 멕시코 노동자들에게 위험한 선례가 될 수 있다.

USMCA가 주장하는 것처럼 국경을 넘어 노동자에게 서비스를 제공하려면 무역 협정은 자회사가 국제 노동 기준을 충족하지 못할 경우 원청 기업에 불이익을 주어야 한다. 그러나 자유무역협정이 주로 기업과 그 주주에게 이익을 주기 위한 국가 간 협상의 결과인 상황에서 이러한 해결책은 국내 정책 공간을 제약하는 결과를 초래할 수 있다는 점에서 무리일수도 있다. 최근 멕시코의 차기 대통령으로 클라우디아 셰인바움이 선출됨에 따라 2026년에 예정된 USMCA 재검토가 다국적 기업의 노동법 준수 회피 능력을 제한하는 데 중요한 역할을 할 수 있을 것으로 보인다. 그러나 미국 기반 기업의 노동법 위반에 대한 책임을 물을 수 있는 메커니즘이 부재한 상황에서 IRA는 바닥을 향한 경쟁을 가속화할 가능성이 높다.

[출처] The USMCA, the IRA, and Mexico’s electric vehicle boom

[번역] 이꽃맘

덧붙이는 말: 알레한드라 곤살레스 히메네스(Alejandra González Jiménez)는 토론토 대학교에서 인류학 박사 학위를 받고, 멕시코의 자동차 생산을 연구하여 자본주의의 역사적으로 구체적인 사회 형성을 밝히는 사회문화 인류학자이다. 참세상은 이 글을 공동 게재한다.