참세상

들어가며

사회보험 제도는 단지 순수한 경제적 재분배 제도에 그치지 않으며, 동시에 사회 제도 및 이데올로기의 표현 형식의 일부이기도 하며, 정권을 장악한 지배계급이 국가와 노동력 재생산을 어떻게 관리하는지를 보여주는 방식이기도 하다. 본문은 냉전 시기 ‘사회주의-자본주의 진영’이라는 이분법적 시각을 기반으로, 건국부터 개혁개방 이전까지 중국의 노동보험 제도가 사회보험 제도로서 어떻게 소련의 경험을 계승하고 참조했는지를 비교적 거시적인 관점에서 정리하고, 이어서 행정 자원의 부족, 중소 관계의 변화, 다양한 정치운동의 영향 등으로 인해 어떻게 점차 해체되고 결국 기업 내부의 보험 제도로 격하되었는지 규명을 시도한다.

이 글은 노동보험 제도가 구체적인 현실 속 실천에서 마주친 모순들, 특히 정치와의 상호작용에 대한 서술에서 중요한 가치를 지닌다. 예를 들어, 노동자 복지로서 반동 분자에게 사회보험 혜택을 박탈하는 것이 일종의 실현 가능한 억압적 통치 수단이 될 수 있었다는 점, 사회보험과 국가의 집중적 산업화 건설 사이의 관계, 사회보험 설계에서 소련 모델을 기계적으로 도입한 데 대한 비판과 그에 대한 반비판, 문화대혁명 시기 계약직·임시직 노동자들을 중심으로 한 조반파가 사회보험 혜택의 불평등에 반대했던 점 등은, 사회보험 문제를 전체적인 역사적 맥락으로부터 따로 떼어내어 고찰해서는 안 된다는 사실을 상기시킨다. 그러나 서술에 있어 저자는 냉전 이데올로기 대립이라는 사관에 과도하게 의존하고 있으며, 중국공산당의 실천에 대해 지나치게 기계적인 견해(중국공산당이 노동보험을 시행한 주요 목적이 사회주의 진영에 편승하고, 정권 안정을 도모하며, 노동자들의 생산 참여를 유도하기 위한 것이라는 관점)를 취하고 있어, 독자가 비판적으로 읽을 필요가 있다.

<노동 보험에서 단위 복지로: 1953–1978년 중국의 소련 모델>, 후아이춘(Aiqun Hu), 2016

이 글에서는 중국의 소련식 노동보험 제도가 어떻게 결국 기업을 기반으로 한 복지제도로 분해되었는지 살펴본다. 이러한 소련 체제의 채택은 단지 중국공산당이 20세기 1920년대 이래로 지속해 온 노력의 역사적 연속일 뿐만 아니라, 냉전 시기의 중국의 지위로 인해 더욱 강화되었다. 그러나 이 제도의 실행은 중국의 국내 상황과 지역적 조건들에 의해 결정되었다. 주목할 점은, 마오 시대의 일련의 특유한 대중운동들이 이 제도를 궁극적으로 기능 장애 상태의 기업 복지제도로 약화시켰다는 사실이다. 존 마이어(John Meyer)의 용어인 “탈동조화”는 이러한 약화 과정과 최종적인 붕괴를 잘 요약한다. 이는, 중국과 같은 많은 주변부 국가들이 전후에 세계적 모델에 기반한 다양한 현대 제도들을 채택하였으나, 그것들을 실행할 행정 자원을 갖추지 못함으로써, 이 제도들이 표준적 실천과 조화를 이루지 못하게 되었다는 것을 의미한다. 이러한 점이 중국의 소련식 사회보험이 결국 기업을 기반으로 한 복지제도로 해체된 이유를 상당 부분 설명해준다.

성격과 기능: 냉전 시기, 1949–1956

중화인민공화국은 1949년 10월에 성립되었고, 같은 해 11월에 노동보험 초안위원회를 설립했다. 약 1년간의 준비 과정을 거쳐, 1951년 2월, 소련 모델에 기반한 노동보험 조례가 발표되었다. 중국이 소련 모델을 채택한 데에는 국제적 역사적 기원이 존재했으며, 세계를 자본주의와 사회주의라는 두 진영으로 구분한 냉전 구도 속에서 그 채택은 더욱 강화되었다. 이념적, 역사적, 전략적 이유들로 인해, 중국은 소련을 중심으로 한 사회주의 세계에 편입되었고, 국가 건설의 여러 분야에서 소련을 본받았다. 사회주의의 한 구성 요소로서, 노동보험 제도는 중국의 사회주의 건설에 있어서 불가결한 것으로 간주되었다. 따라서, 중국의 정책결정자들의 동기는, 중국 사회주의를 건설하기 위해 소련의 사회보험 모델을 모방하는 것이었다. 더 구체적으로 말하자면, 중국은 사회주의 노동보험 제도를 채택함으로써 자신이 사회주의 세계의 일부임을 사회주의 동맹국들에게 보여주기를 원했고, 동시에 노동보험 제도를 실행할 수 없었던 국민당 정권과 달리, 새 중국이 구 중국보다 우월하다는 점을 인민들에게 보여주고자 했다.

초안 작성 과정에서 리리산(李立三)은 핵심적인 역할을 수행했다. 리리산은 1920년대에 가장 먼저 노동운동을 조직한 공산당 지도자 중 한 명이었고, 1928년부터 1930년까지 당의 최고 지도자였으나 이후 실각하여 소련으로 떠나야 했다. 1946년에 귀국한 리리산은 새 중국의 노동부 장관이자 중화전국총공회의 주석으로 임명되었으며, 노동보험 초안위원회의 책임자이기도 했다. 노동부에는 두 명의 소련 사회보험 전문가들도 함께 근무했다. 중국의 노동보험 제도는 소련 모델의 모든 기본 원칙을 따랐으나, 중국의 낮은 경제 발전 수준, 부족한 행정 자원, 재정 수입의 결핍 등의 현실적 상황에 맞게 수정되었다.

소련 모델을 모방하여, 이 노동보험 제도는 노동자에게 보험료 납부를 요구하지 않았고, 실업보험도 제공하지 않았지만, 다른 유형의 사회보험은 일괄적으로 동시에 설정되었다. 이 제도는 각급 노동조합에 관리 책임을 부여했고, 복지와 수급 자격 면에서 노동조합 조합원, 노동 모범, 퇴역 영웅에 대한 특별 대우 등 많은 세부 사항을 그대로 따랐으며, 정치적 권리와 시민권을 박탈당한 자는 제외시켰다. 그러나 리리산은 소련 제도를 수정하기도 했다. 예컨대 중국은 행정 관리 능력이 부족했기 때문에, 노동보험은 종업원 수가 100명 이상인 각종 기업에만 적용되었다. 또한 재정 부족으로 인해, 노동보험 기금은 고용주의 납부금에서만 조달되었고 국가 예산에서의 전환은 없었다. 노동보험은 1948년 제6차 노동대회에서 제기된 사회보험의 핵심 요소 하나를 흡수하기도 했다. 즉, 노동보험 급여를 단기 급여와 장기 급여로 나누고, 단기 급여는 고용주가 직접 지급하며, 장기 급여는 노동보험 기금에서 지급되도록 한 것이다.

냉전이라는 배경 속에서, 세계 사회주의 사회보험 체계의 일부로서 중국의 노동보험 제도는 자본주의 사회보험 제도와의 대립 속에서 자신의 성격을 명확히 했다. 또한 1950년대 대부분 기간 동안, 이 제도는 중요한 정치적·경제적 기능을 지녔으며, 적용 범위, 급여 수준, 전체 지출 면에서 지속적으로 확대되었다.

중국은 자국의 노동보험이 국제 사회주의 사회보험 체계의 일부로서 자본주의 사회보험보다 우월하다고 공식적으로 천명했다. 공식 논거에 따르면, 소련의 사회보험은 세계에서 가장 앞선 제도로, 자본주의 제도의 정수를 흡수하면서 그 결함을 극복했으며, 특히 두 가지 측면에서 그러했다. 첫째, 노동자가 보험료를 납부할 필요가 없고, 둘째, 노동자가 그 제도를 스스로 책임진다는 점이다. 공식 문서는 계속해서, 자본주의 국가에서는 노동자들이 보험료를 납부할 뿐 아니라, 이 제도를 관리하는 기생적 관료 계층도 부양한다고 지적했다. 따라서 사회주의 사회보험 제도는 진정으로 노동자를 위한 것이며, 자본가가 노동자를 착취하기 위한 도구인 자본주의 사회보험 제도보다 우월하다고 했다. 이러한 논리는 노동부 장관 리리산이 노동보험을 해석한 글을 포함해, 모든 노동보험 관련 공식 문서에 나타났다.

또한 중국 관리들은, 소련이 이미 실업을 없앴고, 중국 또한 실업을 없앨 것이기 때문에, 사회주의 국가는 실업보험이 필요하지 않다고 주장했다. 이는 사회주의 사회보험이 자본주의 사회보험보다 우월하다는 표현으로 여겨졌다. 중화전국총공회 부주석 주쉐판(朱学范)의 다음 발언이 이를 잘 보여준다.

“소련에서 우리는 노동자들이 각지에서 즐겁게 일하는 모습을 본다. 그들은 공장과 광산에서 일하고 있으며, 그곳에서는 산업재해가 드물게 발생한다. 그들에게는 가장 앞선 사회보험 제도가 있어서, 병들거나 죽는 것에 대해 걱정하지 않는다. 오히려 그들이 걱정하는 것은 어떻게 열심히 일하고, 제시간에 과업을 완수하며, 모범 노동자가 되는가이다. 일이 없을 때, 그들은 요양원에 가서 쉴 수 있다. 이는 자본주의 국가의 노동자들에게는 존재하지 않는 일이다. … 자본주의 국가에서는 누구나 실업을 걱정한다. 비록 그들에게 실업보험이 있다 해도, 그 급여는 이전 임금의 약 25%에 불과하다. 소련에는 실업이 없고, 따라서 실업보험도 필요 없다. 그러므로 소련의 사회보험은 자본주의 국가의 사회보험과는 완전히 다르다.”

이런 사회주의 사회보험이 자본주의 제도보다 우월하다는 주장은, 사실상 공산주의가 자본주의보다 우월하다는 논거였다. 따라서 이러한 체제는 고도로 발전된 사회보험 제도를 필요로 하지 않았고, 사회복지 자체가 이미 그 제도 안에 내재되어 있다고 여겨졌다.

또한, 20세기 1950년대 초의 각종 공식 문건들은 신중국의 노동보험을 1949년 이전 국민당의 노동보험과 비교하면서, 노동보험이 공산주의 혁명의 성과이며, 오직 신중국이 성립된 이후에야 노동보험을 추진할 수 있었다고 강조했다. 공식 선전에서 말하듯, “국민당은 어떤 형태의 사회보험도 추진할 수 없었다. 설령 국민당이 몇몇 형태의 사회보험을 추진했다 하더라도, 그 제도들은 본질적으로 자본주의적인 것이며, 상업보험 원칙에 기반을 두었을 뿐 노동자의 이익을 보호하려는 것이 아니었다. 이는 다른 어떤 자본주의 국가의 상황과도 다를 바 없다.” 이 선언은 1950년대 초 사회보험 제도가 형성되던 시기의 정치적 성격을 가장 명확하게 드러낸다.

1949년, 중국은 세계노동조합연맹(WFTU)에 가입했고, 동시에 국제노동기구(ILO)를 공식적으로 규탄함으로써, 자본주의 사회보험 제도에 대한 대립 의사를 표명했다. 이미 1950년에 <중국 노동자>(中国工人)는 ‘국제노동기구란 어떤 조직인가’라는 제목의 기사를 발표했다. 이 글은 국제노동기구의 조직 구조를 개괄적으로 소개한 뒤, 세계노동조합연맹과의 관계를 논의했다. 글에서는 국제노동기구가 미국 제국주의의 통제를 받고 있으며, 따라서 미국 제국주의의 이익에 봉사한다고 지적했다. 이는 실제로 국제 정세, 냉전 구조, 그리고 진행 중이던 한국전쟁의 반영이었다.

1953년 3월 2일부터 6일까지, 세계노동조합연맹은 오스트리아에서 제1회 국제사회보험회의를 개최했고, 중국, 소련, 동유럽 및 서유럽 국가들, 아프리카, 라틴아메리카, 아시아 국가들을 포함한 총 59개 국가가 회의에 참석했다. 중화전국총공회 부주석 리셴(李先)은 회의에 참석해 글을 발표했다. 그는 글에서 국제노동기구가 오직 자본주의 국가의 이익만을 위해 봉사하는 반동적인 조직이라고 비판했을 뿐 아니라, 사회주의 국가 공동체가 채택한 사회주의 사회보험 제도가 자본주의 사회보험 제도보다 우월하다는 점도 지적했다. 리셴은 다음과 같이 말했다.

“회의에서 이루어진 세계 사회보험 제도에 대한 발언들은 자본주의 사회보험 제도가 사회주의 사회보험 제도보다 더 성숙하거나 더 완전하다고 볼 수 없음을 보여주었다. 이번 회의는 세계 사회보험 분야에서 사회주의 진영이 모범적 위치를 차지하고 있음을 확립했다. 자본주의 및 식민지 국가들에서 사회보험 제도가 악화되면서, 해당 국가 대표자들은 자국의 처지를 분명히 인식하고, 향후 투쟁의 방향을 확실히 정할 수 있었다. 반면, 소련이 이끄는 인민민주주의 국가들의 대표들은 세계 노동자 운동 속에서 그들의 애국심과 책임감을 더욱 강화했다.”

사회주의와 자본주의 사회보험 제도 사이의 대립은, 자본주의와 사회주의라는 두 상반된 체제 간 대립의 한 표현이었다. 1955년의 한 글은, 레닌의 사회보험 원칙이 자본주의 및 식민지 국가의 노동자들이 사회주의 사회보험 제도를 쟁취하는 데 있어 가지는 의미를 논하면서 이 점을 지적했고, “자본주의 지배가 전복된 이후, 레닌식 사회보험 원칙은 전 세계에서 실현될 것이다”라고 논했다.

1949년부터 1953년까지 국가의 주요 과제는 정권을 공고히 하고 경제를 재건하는 일이었다. 국가는 노동보험을 정치적 정당성을 강화하는 수단으로 활용했는데, 노동보험이 노동자들 사이에서 환영을 받았기 때문이며, 이는 토지개혁이 농민을 끌어들인 것과 마찬가지였다. 또한, 진행 중이던 정치적 대중운동 속에서 국가는 노동보험 사업을 정치화했으며, 특히 노동보험증 등록을 통해 정치적 통제의 수단으로 삼았다. 예를 들어, 광둥성 노동국의 1951년 연례 보고서에 따르면, 광둥에서는 약 70명이 반혁명분자로 판명되어 노동보험 급여를 받을 권리를 박탈당했다. 그러나 이 숫자는 보수적으로 추정된 수치로 간주되었다. 보고서에서는 노동보험이 생산 건설에 가지는 정치적 의의를 강조하지 않았기 때문에, 결과적으로 “평화적인 등록”이 이루어졌다고 언급했다.

상하이에서도 노동보험증 등록 작업은 대중운동과 연계되었다. 먼저 공산당원, 공청단원 및 적극분자들의 적극적인 선전을 통해 노동자들에게 노동보험증 등록의 정치적 의미를 교육했다. 결국, 일반 노동자들은 사람들과의 마찰을 피하려는 망설임을 극복하고 계급 의식을 고취하여 반혁명분자를 적극적으로 식별하게 되었다. 예컨대, 어느 방직 염색공장의 한 노동자는 노동자협진사의 회원인 딩광옌(丁光晏)이 노동보험 혜택을 받을 자격이 없다고 지적했다. 그는 “당신네들은 예전에 사람들을 억압했고, 매일 진수성찬을 먹었다. 우리는 남은 뼈다귀조차도 없었다. 그러니까 이제 당신네들에게 노동보험 혜택을 줘선 안 된다”고 말했다. 해당 공장에서는 총 10명의 반혁명분자가 지목되었다. 엘리자베스 페리(Elisabeth Perry)는 또한, 상하이의 전화 양말공장의 한 젊은 노동자가 “노동보험을 받을 자격이 없는 특무”로 분류된 뒤 자살했다고 언급했다.

1953년, 중국공산당은 ‘(사회주의) 과도기 총노선’을 발표했고, 이는 1949년부터 1953년까지의 경제 회복 단계가 공식적으로 종료되었음을 뜻했다. 그 시점부터 중국은 소련의 경험을 참조한 첫 번째 5개년 계획을 시작했다. 이에 따라, 1954년 전국 노동보험 회의에서 중화전국총공회 중앙은 노동보험 사업의 지도 원칙을 “생산을 위한 봉사, 대중을 위한 봉사”로 재확인했다. 그러나 실제 목표는 대중이 아닌 생산에 봉사하는 것이었다. 노동부 부부장 리셴은 “노동보험 사업은 국가의 산업화 과정을 위해 봉사해야 한다”고 명확히 밝혔다. 리셴의 연설은 노동보험에서 노동자의 경제적 복지를 강조하는 경제주의를 비판하고, 노동보험 비용의 증가를 억제하며, 각종 급여의 수급 자격을 제한하려는 의도를 담고 있었다. 리셴의 발언은, 노동보험이 시작부터 노동자의 필요를 충족시키기 위한 것이 아니라, 국가가 경제적·정치적 목표를 달성하기 위한 수단이었다는 점을 보여주며, 이 점은 당시 자본주의 체제의 사회보험 설계와 근본적으로 구별되는 지점이었다.

또한, 1953년 대규모 경제 건설의 도래에 대응하기 위해 국무원은 1951년 제정된 ‘노동보험 조례’를 수정하여 적용 범위를 확대하고 급여 수준을 향상시켰다. 1953년 개정된 조례는 노동보험 적용 대상을 공장과 광산, 통신 서비스 부문, 국영 건설기업으로 확대했다. 아울러 수급 자격이 완화되었고, 업무 외 질병, 노후, 출산 및 사망에 대한 급여 수준이 모두 향상되었다. 예를 들어, 연금 수준은 1951년의 원래 받던 임금의 35~60%에서, 1953년에는 50~75%로 상향되었다. 1956년에는 중화전국총공회가 한 건의 행정명령을 발표하여 노동보험의 적용 범위를 소매점과 상업 기업으로 더욱 확대했다.

1956년까지 노동보험 제도의 적용 범위가 꾸준히 확대되면서 소련식 노동보험 제도는 지속적으로 발전했다. 그러나 제도 자체에 대해서는 어떠한 진지한 점검이나 평가도 이루어지지 않았다. 이러한 (소련식 노동보험 모델의) 지속적 확장은 하나의 제안 초안에도 반영되었다. 이 제안은 노동보험 시스템을 더욱 확대하기 위해 소련 모델을 더 밀접하게 따를 것을 명확히 주장했다. 1956년 전국 노동조합 대표대회에서 이 제안이 논의되었다. 해당 초안은 각종 작업단위의 모든 노동자와 피고용인을 대상으로 노동보험이 아닌 전 국민 사회보험 제도를 수립할 것을 제안했다. 이 제안은 소련의 사회보험 제도뿐 아니라 자본주의 국가들에서 광범위하게 시행되고 있던 복지국가 정책과도 일치했다. 더 나아가 초안은 “소련의 경험에 따라 각종 노동보험 급여는 노동보험기금 일부와 고용주 일부가 나누어 지급하는 것이 아니라, 사회보험기금에서 전부 지급해야 한다”고 제안했다. 앞서 1948년에 처음 도입된 노동보험 급여의 이중 재원 구조는 이제 소련 모델과 맞지 않는다고 비판되었고, 따라서 폐지되어야 한다는 주장이었다. 그러나 이 제안은 장기 사회보험 급여에 대한 소련의 재원이 일반 재정수입에서 나오는 ‘국가 예산’이라는 사실을 언급하지 않았다. 이는 소련의 실상을 잘못 이해했기 때문이거나, 국가 재정에 부담이 될 것을 고려하여 의도적으로 회피한 것일 수 있다. 게다가 이 초안은 소련의 사례에 따라 산업재해 보험의 보험료율을 차등화하고, 업종별로 상이한 사회보험 제도를 구축할 것을 제안했다. 마지막으로, 사회보험기금의 관리를 강화하고, 기업이 납부한 자금을 수급 자격을 갖춘 사람에게 어떻게 지급할지를 명확히 계획하고 점검해야 한다고 제안했다. 이 제안은 실행되지는 않았지만, 정책 입안자들이 소련의 사회보험 모델에 강한 신뢰를 가지고 있었으며, 당시 사회주의 개조의 열기 속에서 점점 더 고조되는 분위기를 보여주었다.

전환점: 고조되는 국내 상황, 1956

그러나 1956년 사회주의 개조의 고조는, 소련 모델 전반에 대한, 특히 노동보험에 대한 긍정적인 태도에 있어서 전환점을 나타냈다. 노동보험 측면에서는 적용의 불균형 문제가 특히 두드러졌고, 이는 1956년과 1957년의 노동자 소요 사태를 촉발했다. 따라서 ‘백화제방’(百花齊放) 운동 기간 동안, 대중은 노동보험에 대해 비판을 제기했고, 소련의 경험을 기계적으로 답습한 것을 지적하면서, 소련을 배울 때 중국의 현실을 더 많이 고려할 것을 촉구했다.

노동보험 제도는 100인 이상의 대형 기업 노동자만을 적용 대상으로 삼았다. 따라서 실제로는, 소규모 기업의 대부분 노동자들과 모든 임시직 및 계약직 노동자들은 어떤 노동보험 급여도 받지 못했거나, 최소한의 급여만 받았다. 예를 들어, 공식 통계에 따르면 1957년 전체 산업 부문의 총 노동력은 약 1,700만 명이었고, 그중 900만 명이 완전한 노동보험 급여를 누렸으며, 700만 명이 부분적인 급여를, 약 100만 명은 전혀 급여를 받지 못했다. 그러므로 전체 산업 노동력 중 약 53%만이 완전한 노동보험 급여를 받았던 것이다. 그러나 광둥성 문서보관소의 자료에 따르면, 이 비율은 훨씬 낮았다. 1956년에는 전체 노동력 중 오직 36.9%만(약 37만 명의 노동자)이 전액 노동보험 급여를 받았다고 한다. 또한, 소형 기업 중 오직 5.9%의 노동자(72,133명)만이 기업과 노동보험 계약을 체결했으며, 이 계약조차도 최소한의 노동보험 급여만을 제공했다. 노동자가 받을 수 있는 급여의 차이는 대규모 불만을 초래했다.

동시에, 전액 노동보험 급여를 받는 노동자들 사이에서도, 받을 수 있는 금액에는 차이가 존재했다. 급여 금액은 노동자의 임금 수준에 따라 산정되었기 때문이었다. 임금이 높을수록 급여도 더 높았다. 예컨대, 상업 회사의 노동자가 산업 기업의 노동자보다 더 높은 급여를 받았다. 따라서 많은 불만이 생겨났고, 특히 업무와 무관한 질병이나 상해에 대한 급여에 대해 집중되었다. 노동보험 규정에 따르면, 병에 걸린 노동자는 과거 임금의 약 60%에서 100%를 받을 수 있었다. 그러나 만약 이 노동자가 상해로 인해 더 이상 노동할 수 없게 되면, 그는 과거 임금의 약 40%에서 60%만을 받을 수 있었다. 노동자들의 불만은, 단기 병가 급여가 너무 높아 많은 노동자가 병을 가장하는 문서를 위조하게 만든다는 점과, 상해 노동자의 급여는 너무 낮아 생계를 유지하기 어렵다는 점에 있었다.

실제로 노동보험 제도는 일종의 사회적 계층화를 촉진하는 메커니즘으로 작동했다. 노동보험 급여의 차이 외에도, 전액 노동보험 혜택을 받는 자는 기업이 제공하는 다양한 복지 혜택을 누릴 수 있었고, 그중 가장 중요한 것은 무료 주택과 종신 고용이었다. 반면, 부분적인 혜택만 받거나 아예 받지 못하는 이들은 종신 고용도, 무료 주택도 없었으며, 복지 항목도 훨씬 적었다. 그들의 자녀가 더 나은 생활 기회를 가질 가능성도 상대적으로 낮았다. 게다가, 작업 단위 제도 외에는 사회 서비스를 제공할 다른 채널이 거의 존재하지 않았다.

이러한 사회적 분화의 결과는 노동자들의 폭동으로 이어졌고, 헝가리와 폴란드의 노동자 봉기, 그리고 사회주의 개조의 고조가 이러한 상황을 더욱 악화시켰다. 그러나 봉기는 주로 주변화된 노동자들에 의해 주도되었고, 이들의 목적은 정규직 노동자와의 평등한 대우를 요구하는 데 있었다. 예를 들어, 1956년 광저우에서는 노동자와 자본가 간의 갈등이 터졌고, 노동자들은 1956년 헝가리 사건을 이용해 더 높은 임금과 복지를 요구했다. 1957년 5월과 6월에는 상하이에서도 파업이 발생했다. 이들 파업은 “그 수에서 보면 1919년, 1925년, 1946년의 역사적인 파업 사건들을 초과했다”고 한다. 더 넓은 의미에서 볼 때, 이 파업은 사회보험이 국가 계획과 국가 운영으로의 전환에 대한 반응으로 보였다. 1956년 9월부터 1957년 3월까지, 전국에서 총 1만 명의 노동자(그 대부분은 임시직 및 계약직 노동자)와 1만 명의 학생이 파업에 참여했다.

이러한 모든 문제들은 전문가들로 하여금 노동보험 제도를 재평가하도록 만들었다. 재평가는 단지 기술적 측면만이 아니라, 제도 자체의 기반에 대한 의문을 포함했다. 초점은 중국의 현실에 맞게 소련 모델을 어떻게 적용할 것인가였다. 다시 말해, 소련 모델을 어떻게 중국 현실에 적응시킬 것인가였다. 기술적 측면에서 비판은 주로 노동보험 제도의 비효율적인 운영, 즉 훈련된 전문 인력의 부족에 집중되었다. 예를 들어, ‘백화제방’ 운동 기간 동안의 한 비판은, 노동부 통계업무의 부진은 통계부 부장이 당원이긴 하나 통계 전문가가 아니었으며, 통계 지식을 배우려는 노력이 없었던 점에 기인한다고 지적했다. 따라서 그는 “정말로 통계를 아는 사람을 보내 주시라. 그래야 우리가 통계 조직의 문제를 진지하게 반성하고, 더 많은 전문 통계 간부를 양성할 수 있다”고 요구했다.

1930년대에 컬럼비아대학교에서 박사 학위를 받은 저명한 노동 문제 전문가인 천다(陳達)의 발언이 보여주듯, 훈련된 전문 인력 부족의 또 다른 원인은 이데올로기 문제였다. 천다는 1956년에, 중국 교육 체계에는 노동학 연구를 위한 체계적인 교육이 없으며, 이는 부분적으로 1950년대에 사회학이 자본주의 학문으로 간주되어 폐지된 것과 관련 있다고 지적했다. 천다는 이것이 사회주의 국가에서 노동자가 고귀한 지위를 갖는다는 원칙과 모순된다고 보았다. 따라서 그는 “노동학 연구를 진정한 사회과학의 한 분과로 발전시켜, 새로운 세대의 노동과학 전문가를 양성해야 한다”고 제안했다. 천다는 또, “최소한 3년제 노동연구학원을 설립해야 하며, 커리큘럼에는 임금, 노동시간, 노동운동, 노동보호, 노동입법, 안전위생 등이 포함되어야 한다”고 제안했다. 교사는 반드시 직접 학생들과 함께 노동자의 생활 조건에 대한 각종 조사를 수행해야 한다고도 했다. 천다의 이러한 제안은 그의 서구 교육 배경을 반영한 것이었다. 그러나 냉전 배경 하의 사회주의 국가에서 이러한 자본주의적 사고는 실행될 수 없었다. 1957년 반우(反右) 운동이 시작된 이후, 천다는 곧 혹독한 비판을 받았고 농촌으로 하방되었다.

비판자들은 또한 소련을 학습하는 과정에서 중국의 실제 상황을 고려하지 않았기 때문에 발생한 문제를 지적했다. 류(刘)가 말했듯이, 정부가 소련을 학습하는 데 있어 많은 문제가 존재했고, 소련을 배우는 일을 중국의 실제 상황과 결합시키는 것이 중요하다고 했다. 예컨대 류는 ‘노동보험조례’가 규정한 복지 수준이 너무 높다고 보았으며, 이것이 중국이 비판 없이 소련의 경험을 맹목적으로 답습한 결과라고 했다. 류는 이렇게 말했다.

“우리의 복지 수준은 심지어 소련보다도 더 높게 정해졌다. 왜냐하면 우리는 소련의 상황을 진정으로 이해하지 못했기 때문이다. 과거, 우리가 ‘노동보험조례’를 제정할 준비를 하던 시기에, 우리가 한 일은 단지 소련의 자료를 번역한 다음 그것을 우리의 조례에 그대로 복사하고 약간만 수정하는 것이었다. 때로는 번역 자체가 정확하지 않았고, 때로는 중국의 상황을 소련의 상황에 맞추기 위해 왜곡하기도 했다. 예를 들어, 소련은 ‘노동력 예비제도’를 만들었는데, 이는 실업이 이미 사라졌고 노동력 부족이 새로운 문제가 되었기 때문이었다. 그래서 우리도 중국에서 실업이 사라졌다고 주장하며, 노동훈련 프로그램을 도입해야 한다고 했다.”

류는 이런 모방에 대해 매우 날카로운 비판도 제기했다. 그는 “어떤 사람들은 말한다. ‘우리는 잘 모르니까 어쩔 수 없이 기계적으로 베낄 수밖에 없다.’ 그런데 경험이 없다고 해서 정말 아무런 사고도 할 수 없는가? 소련을 배울 때 중국의 현실과 결합시키는 일은 정말 중요하다”고 했다. 류가 소련 모델을 답습하는 데 대해 제기한 비판은 다음과 같은 상황을 드러낸다. 중국이 1951년 중국 공산당의 집권 이후 채택한 사회보험 제도는 정책 학습이 아니라 정책 모방의 결과였다는 점이다. 정책 확산의 용어로 설명하자면 말이다. 국내에서 시급히 해결해야 할 문제가 존재하지 않을 경우, 어떤 정책을 채택함으로써 국가의 국제적 위신과 명성을 높일 수 있다면 그러한 정책 모방이 발생하는 것이다.

중국의 상황을 고려할 때, 소련식 노동보험의 채택은 단지 소련이 이끄는 공산주의 진영의 일원으로서의 입장을 표명하는 행위에 그치지 않았다. 사회보험이 사회주의의 필수 구성 요소로 간주되었기 때문이다. 그것은 또한 노동자의 지지를 얻음으로써 새 정권의 정치 권력을 공고히 하려는 수단이기도 했다.

노동자의 저항과 지식인의 비판이 일정 부분 영향을 미쳤고, 1958년 2월 9일, 국무원은 ‘노동자 및 사무직 종업원의 퇴직 처리에 관한 잠정 규정’을 발표했다. 이 규정은 노동자와 정부 사무직 종업원 간의 복지 대우 불균형 문제를 해결했다. 정부 사무직은 그 내부 제도에 따라 노동보험 제도 하에 있는 노동자보다 더 높은 복지를 받고 있었다. 이 규정은 정부 사무직과 노동자의 퇴직 제도를 통합하여, 정부 사무직도 노동보험 제도 아래에서 노동자와 동일한 퇴직 복지 혜택을 누리게 했다. 이러한 변화는 비판과 저항에 대한 일종의 대응으로 볼 수 있었으며, 정부 직원의 복지 수준을 낮추는 조치였다. 그러나 이 조치는 임시직 노동자의 노동보험 복지 문제를 해결하지 못했고, 소련 모델을 복제한 결과 발생한 노동보험 제도의 문제도 해결하지 못했다. 이러한 변화 외에는, 노동보험 조례에 대한 어떤 공식적인 수정도 이루어지지 않았다. 1978년에 이르러서야, 국무원이 정부 사무직의 퇴직 규정을 노동보험 제도 하의 노동자 퇴직 규정과 분리했고, 이는 혁명 원로 간부들이 퇴직하도록 장려하며 다가오는 개혁 시대를 위한 길을 닦기 위한 조치였다.

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대중운동: 노동보험 제도의 약화, 1958–1978

1957년, 사회주의 전환기 소련 모델의 고비용을 고려하여 당의 총노선은 “빠르고 많고 좋고 절약적으로 사회주의를 건설하자”로 변경되었다. 중국 국가기구가 취약했기 때문에 대중운동은 정책 실행의 도구가 되었다. 그러나 먼저 대약진 시기, 그다음 사회주의 교육운동과 문화대혁명 시기를 거쳐, 일련의 대중운동을 통해 중국의 소련식 노동보험 제도는 결국 약화되었고 해체되었다. 비록 1960년부터 1962년 사이에는 노동보험 제도를 복구하려는 시도도 있었다.

대약진 시기에는 정치가 노동보험 업무에서 중요한 요소로 강조되기 시작했지만, 아직 유일한 요소는 아니었다. 노동보험 업무의 공식 원칙은 “물질적 장려와 정치 사업의 결합, 그러나 정치 사업이 핵심이 되어야 한다”였다. 따라서 이러한 관념 전환과 권한 하방 과정 속에서 일부 기업들은 노동보험 조례의 규정을 수정하기까지 하여 복지 수준을 낮추었다. 게다가 1958년에는 일부 기업들이 노동보험 제도를 완전히 폐지하기도 했고, 대약진 시기 새로 설립되거나 대부분 이전된 기업들은 노동보험에 등록하지 않았고 이를 실시하지도 않았기 때문에, 이들 기업의 노동자들은 노동보험 혜택이나 복지를 전혀 받지 못했다.

더 심각한 것은, 많은 기업들이 상급 기관에 노동보험 기금을 납부하는 것을 중단하고 모든 자금을 독립적인 기업 내부에 보유하게 되면서, 노동보험 기금의 관리가 약화되었다는 점이다. 이는 사실상 나중에 문화대혁명 시기 노동보험 기금이 파괴되는 근원이 되었다. 그러나 차이점은, 문화대혁명 시기에는 기존의 노동보험 기금 자체도 파괴되었지만, 대약진 시기에는 기존 기금은 여전히 보존되었고 단지 추가로 축적되지 않았다는 점이다. 란저우시와 윈난성의 문서 자료가 보여주듯이, 이러한 문제들은 전국적으로 발생했다. 존 딕슨(John Dixson)에 따르면, 일부 지역에서는 심지어 노동자들에게 노동보험 제도를 위한 비용을 부담하도록 하여 기업의 비용을 줄이려 했는데, 이는 사회주의 노동보험의 기초인 레닌식 사회보험 원칙에 반하는 행위였다.

일련의 정치운동을 거치면서 노동보험은 단지 더더욱 약화된 것뿐만 아니라 완전히 정치화되었다. 1962년, 마오와 당은 계급투쟁을 당의 기본 노선으로 확정했고, 1963년 2월, 마오는 사회주의 교육운동과 함께 새로운 “5반 운동”을 전개하기로 결정했다. 노동자 신분증 등록 업무는 1950년대 초 대중운동에서 처음 강조된 이후 다시 중요하게 다뤄졌다. 1963년 전국총공회 중앙이 하급 공회에 내린 명령은 노동보험 업무에서 계급투쟁이 재차 강조되었음을 명확히 보여준다. 이 명령은 다음과 같이 지적했다. “계급 경계가 모호하기 때문에, 적지 않은 기업들이 자격이 없는 사람들에게 노동보험 복지를 제공하고 있다. 예를 들어 지주, 부농, 반혁명분자, 불량분자, 자본가 등이 이에 해당한다.”

또한 이 명령은 대약진 시기 노동보험 제도에서 발생한 모든 문제가 1963년의 노동보험 제도에서도 여전히 존재하고 있었음을 보여준다. 1964년 사회주의 교육운동 기간에는 노동보험 업무가 완전히 정치화되었다. 8월, 광둥성 노동국은 회의를 개최하여 “계급과 계급투쟁”의 개념을 노동보험 및 생계보장 업무를 관찰하고 분석하는 데 적용한다고 발표했다. 노동국장 량광(梁光)은 이렇게 지적했다. “노동보험 업무에 계급투쟁을 적용하는 의의는, 봉건주의, 자본주의, 수정주의의 뿌리를 뽑고 자본주의 복귀를 방지하는 데 있다.” 이번에는 계급투쟁이 노동보험증 등록에 국한되지 않고, 노동보장 업무의 모든 측면에 적용되었다.

1966년 4월 <노동>(劳动) 잡지에 실린 사설이 보여주듯, 문화대혁명 직전 “계급투쟁”과 “정치 우선(政治挂帅)” 사상은 마오쩌둥 사상을 따르고 자본주의와 수정주의(스탈린 이후 소련)를 반대하는 것으로 명확히 해석되었다. 사설은 “임금과 노동보험 업무는 중국 현실에서 출발하여 마오쩌둥 사상의 지도에 따라 중국식 길을 가야 하며, 외국의 이론이나 모델에 구애받지 말아야 한다... 중국 현실에 부합하지 않는 외국 모델은 모두 폐기되어야 하며, 중국 실정에 맞는 조치와 제도를 도입해야 한다”고 서술했다. 또, 노동자를 사회주의 건설에 헌신하도록 독려하기 위해 물질적 자극이 아닌 정신적 자극을 사용할 것을 강조했다.

따라서 문화대혁명이 시작되면서, 소련식 노동보험 제도를 폐기하는 것도 자연스러운 수순이 되었다. 1966년 8월 13일, 중화전국총공회는 ‘노동보험조례’를 전면 폐지할 것을 제안했다. 총공회 본부는 세 개의 기업을 선정하여 전면 개정 시범을 실시했고, 하급 공회들에는 이 안건을 대중에게 공개하고 그들의 의견을 수렴하라고 요구했다. 칭다오 제8 국영 방직공장은 노동보험의 10대 폐단을 열거했다. 이 비판의 핵심은 노동보험이 소련 모델의 복제이며 공회가 저지른 실책이라는 것이었다. 따라서 노동보험 제도는 철저히 폐지되어야 한다는 주장이 제기되었다.

그러나 공회는 조반파 노동자들의 공격을 견디지 못했다. 1966년 11월, 전국홍색노동자조반총단(전홍총)이 결성되었고, 이들의 목표는 계약제 및 임시공 제도를 철폐하는 것이었다. 이 단체의 결의문에 따르면 “우리의 당면 주요 임무는 계약공 및 임시공 고용 제도를 반대하고, 이 독초를 마오쩌둥 사상에서 완전히 제거하는 것이다.” 분명히, 조반파 주변부 노동자들은 자신들의 이익 추구를 마오쩌둥 사상으로 위장하고 있었다. 1966년 12월 26일, 전홍총은 노동부를 해산시켰고 다음 날 중화전국총공회를 대체했다.

중화전국총공회와 노동부 및 그 하위 조직들이 해산된 뒤, 최소한 1966년 말부터 1969년까지 전국에는 노동보험 제도를 실행할 수 있는 기관이 존재하지 않았다. 문화대혁명 초기 몇 년간 광둥성에서는 노동보험 업무가 중단되었고, 가입자의 일부 기록이 유실되었으며, 일부 지역에서는 퇴직 절차가 완전히 중단되기도 하여 수많은 고령·병약 노동자들이 연금을 수령하지 못했다.

문화대혁명(1969~1976) 종료 이후 노동보험 제도는 회복되었지만, 사회보험 원칙에 기반한 자금 통합 체계는 복구될 수 없었다. 1969년, 재정부는 “국영기업은 노동보험기금 납부를 중단하고, 기존에 공회가 노동보험기금에서 지급하던 비용은 기업이 직접 현금으로 지급한다”고 명시한 법령을 발표했다. 이로써 자금 통합 및 사회적 위험 분산 체계는 폐지되었다. 더 심각한 것은 11억 위안을 초과하는 국가 노동보험기금이 파괴되었다는 점이다. 이 시점에 노동보험 제도는 극도로 분산되어, 순수한 기업 복지 제도로 전락했고, 이것은 중국 전통 노동보험 제도의 근본적이고 특징적인 성격으로 널리 인식되었다. 반면, 같은 시기 서방과 소련의 사회보험 제도는 고도로 중앙집중화되어 있었다.

1976년은 현대 중국사에서 중대한 전환점으로 밝혀졌다. 이 해 1월에는 저우언라이(周恩来) 총리가, 7월에는 주더(朱德) 원수가, 9월에는 마오쩌둥 주석이 잇달아 사망했다. 이들 혁명 원로이자 신중국의 창립자들의 죽음으로 중국은 짧은 정치적 과도기(1976~1978)에 들어섰다. 마오는 화궈펑(华国锋)을 후계자로 지명했고, 그는 마오의 노선을 고수했다. 화의 지도 아래, 중국은 10년간의 현대화 계획을 발표했다. 이 계획은 대형 외국 기계의 수입을 강조했지만, 중국 실정에 맞지 않아 대규모 자원 낭비를 초래했다. 또한 이 시기에는 화를 중심으로 한 마오파와 덩샤오핑을 중심으로 한 실용주의파 사이에 정치 투쟁이 벌어졌다. 2년 뒤 덩과 그의 지지자들이 승리하면서 새로운 시대, 즉 경제 개혁 시대(1978년)가 개막되었다.

이에 따라 노동보험 제도는 계속해서 기업 기반 복지 제도로서의 기능을 수행하게 되었다. 그러나 1978년에 이르러 시급히 해결해야 할 문제가 드러나기 시작했다. 정년 퇴직 연령에 도달한 노동자 중 절반 이상(200만 명, 당시 전체 퇴직 노동자 수는 248만 명)이 여전히 근무 중이었다. 게다가 100인 미만의 집단기업에 고용된 대다수 노동자들은 노동보험 제도에 편입되지 않았다. 이에 따라 1976년부터 1978년까지 중국 정부는 이에 대응하는 조치를 취했다. 미가입된 집단기업에 대해서는, 정부가 국영기업의 노동보험 제도를 참조하여 도입하라고 권장하는 일련의 법령을 발표했다. 국영기업에서 보편화된 정년 초과 노동자 문제에 대해서는, 국무원이 1978년 6월 2일 제104호 퇴직 및 사직 규정을 발표했다. 이 규정은 기존의 자금 조달 메커니즘을 확인하면서도, 연금 수령 자격을 대폭 완화하고 연금 수혜 수준을 상향 조정했다.

이 규정은 아울러 일종의 후계 제도를 규정했는데, 노동자가 퇴직하면 자녀 한 명이 동일한 기업에 고용될 수 있도록 한 것이다. 중국의 도시-농촌 이중 구조와 호구제(戶口制度)를 고려하면, 이 정책은 상당한 유인을 제공했다. 당시에는 많은 노동자 가정이 농촌에 거주하면서 도시 호적을 갖고 있지 않았다.

이에 따라 많은 노동자들이 적극적으로 퇴직을 택했고, 이를 통해 농촌 호적을 가진 자녀가 해당 기업에 정식으로 채용되어 도시 호적을 획득할 수 있었다. 그 결과, 퇴직 노동자 수는 급격히 증가했고, 이는 1970년대 말 이후 경제 개혁 정책이 시행되면서 정부가 시급히 해결해야 할 과제가 되었다.

그러나 우리가 보게 될 것은, 사회보험 제도에서 기업 기반 복지 제도로 전환된 노동보험 제도의 운명은 중국에만 국한된 것이 아니라는 점이다. 이는 전후 자본주의 또는 사회주의 사회보험 모델을 채택한 모든 ‘주변국’이 공유하는 공통된 경험이었다. 중국을 포함한 이러한 주변국들이 현대 사회보험 제도를 채택한 배경에는 국내 수요보다 국제 사회의 외부 압력이 더 크게 작용했다. 중국의 경우도, 1950년대 국내에 사회보험에 대한 강력한 수요가 있었기 때문이 아니라, 소련이 주도하는 사회주의 진영의 일원이었기 때문이었다. 또한 중국은 노동보험을 통해 현대 산업 부문 노동자들의 지지를 확보함으로써 사회주의 건설을 추진하려 했다. 요컨대, 주변국들이 사회보험을 채택한 주요 목적은 자신들이 국제 체제의 일원임을 보여주기 위함이었다. 그러나 이들 국가는 이러한 제도를 시행할 충분한 행정 역량을 갖추지 못했다. 그 결과, 이들 현대 제도는 제대로 관리되지 못하고 결국 붕괴했다. 이는 중국에서도 동일하게 나타난 현상이었다. 사회보장 분야의 일부 학자들은 이러한 붕괴된 제도를 “줄 수 있는 만큼 주는 방식”이라 부르며, 사회보험의 기본 원칙인 “현행 수입, 현행 지출(pay-as-you-go)” 체계와는 다르다고 지적했다.

결론: 노동보험 제도의 특성 비교

20세기 50년대의 노동보험은 소련 제도를 본보기로 삼았지만, 그 시행은 국가와 지방의 구체적인 상황에 달려 있었다. 마오 시대 말까지 노동보험 제도는 이미 본래의 취지를 벗어난 기업 복지 제도로 변화했다. 존 마이어의 “탈동조화“라는 용어가 이 특성을 가장 잘 설명했다. 이는 전후 많은 주변 국가들이 세계적 모형을 기반으로 한 다양한 현대 제도를 채택했지만, 그것을 시행할 자원이 부족하여 이러한 제도들이 표준적 방식과 일치하지 않게 되었다는 것을 의미했다. 이러한 탈동조화는 노동보험 제도의 목표, 적용 범위, 자금 통합 및 관리 등의 핵심 측면에서 가장 두드러지게 나타났다.

첫째, 해당 제도는 노동자와 그 가족의 요구를 충족시키는 것을 목표로 삼고 있다고 공표했지만, 실제로는 이 제도가 직접적으로 정권의 정치적. 경제적 목표를 위해 사용되었다. 이는 전후 세계사회와 세계문화가 사회정의의 이상을 고양하는 데 있어 반영된 것이며, 자본주의 국가와 사회주의 국가 모두가 이 이상을 채택했다. 그러나 중국의 제도에서는 노동자의 수요를 충족시키겠다는 이 선전된 목표가 결코 강조되지 않았다.

둘째, 적용 범위에 있어 1950년대 초 정부는 노동보험 제도가 점차적으로 모든 노동자를 포괄하겠다고 약속했지만, 초기에 그것은 단지 100인 이상 대기업의 노동자만을 대상으로 했을 뿐이었다. 그러나 그로부터 30~40년의 세월이 지나도록 이 약속은 결코 이행되지 않았다. 고정직으로 고용된 100인 이상 국영기업 노동자는 산업 노동력의 42%에 불과했다. 따라서 나머지 58%의 산업 노동력은 부분적으로만 적용을 받았거나 전혀 포함되지 않았다. 같은 시기 자본주의 국가들과 소련의 사회보험 제도는 이미 전 인구를 포괄하는 수준으로 확대되어 있었다.

셋째, 제도는 소련식 노동보험을 구축하겠다고 주장했지만, 1969년 이후 이 제도의 자금 통합은 근본적으로 분산되었다. 이 제도는 초기의 노동자 기여금이 없는 설계를 유지했지만, 결국 ‘기업 복지’ 제도로 변질되어 자사의 노동자에게만 직접 복지를 지급하는 방식이 되었다. 따라서 이 제도는 본질적으로 사회보험 제도가 아니라 기업책임제도였다. 이와 동시에 자본주의 국가들과 소련의 사회보험 재정은 고도로 국유화되고 중앙집중화되어 있었다. 예를 들어, 미국의 사회보장제도는 단 하나의 전국적 연금 기금 풀만 존재한다.

넷째, ‘노동보험 조례’에 따르면, 공회(노동조합)는 노동보험 제도의 관리를 책임지며, 노동보험 복지 지급부터 노동자에게 사회 서비스를 제공하는 데까지 관여했다. 그러나 공회는 줄곧 중국공산당의 통제를 받아왔고, 그 행정적 책임은 종종 박탈되기도 했다. 따라서 이 제도의 일상적인 관리는 실질적으로 기업 행정이 장악하고 있었다. 결과적으로 노동보험 제도는 고도로 분산되고 단편화되었다. 반면, 자본주의와 소련의 관리 체계는 고도로 중앙집중화되어 있었다.

이 글에서는 1953년부터 1978년까지 중국의 소련식 사회보험 제도가 어떻게 그리고 왜 약화되었고, 기업 기반의 복지 제도로 해체되었는지를 다루었다. 신자유주의가 전 세계적으로 확산됨에 따라, 그리고 덩샤오핑을 대표로 하는 새로운 지도 집단이 등장함에 따라, 중국은 1978년 12월부터 개혁개방의 새로운 시기로 진입했다. 농촌과 도시에서 시장 메커니즘이 도입되고, 특히 국유기업 개혁이 시작되면서, 노동보험 제도는 시급히 해결해야 할 과제가 되었다. 이 주제는 1980년대 이후 중국과 대만의 신자유주의와 연금 민영화를 다루는 다음 장의 과제가 될 것이다.