교원평가의 본질과 문제점
(1) 신자유주의 교원정책의 전개 “교원 노동의 유연화”
- 우리나라의 교원 노동 유연화 정책은 ‘95년 5.31 교육개혁안에서 그 모습이 보이기 시작하여, 10년이 지난 지금은 이미 충분히 ’가시화‘되어 있다. 법정 정원의 지속적인 하락, 비정규 교원의 확대뿐 아니라, 복수전공제, 부전공제, 순회교사 확대 등으로, 이미 교직도 더 이상 ’철밥 그릇‘이 아님을 충분히 보여주고 있다. 아직 다수의 정규직 교원들이 체감하지 못하고 있을 뿐이다.
- 그리고 유연화 정책의 완성은 흔히 성과급 등 보수체제의 전면개편과 계약제로 대표되는 자격제의 변화이며, 이를 위한 ‘기준’으로서 교원평가제는 반드시 필요한 도구일 수밖에 없다. 일본의 경우만 보더라도 2001년 능력주의 교원평가제를 도입한 후, 현재 도쿄도를 중심으로 “성과급 연계”가 시도되고 있다고 한다.
- 최근 정부와 여당, 제주도가 추진 중인 ‘제주특별자치도 방안’을 들여다보면, 실제로 ‘성과급’과 ‘자격갱신제’가 들어있으며, 지난해 11월 19일 교직단체에 소개된 교육부의 ‘교원연수 방안’에도 ‘성과급제’가 포함되어 있다. 정부혁신지방분권위에서 마련한 2003년 로드맵에도 2006년 공무원 성과급 도입 전면화가 계획되어 있고, 2004년 4월에 개최한 교육부 제13차 교육공무원 성과상여금제도개선위원회에서도 '합리적인 교원평가 시스템이 도입되면 성과급 확대와 연계'하겠다는 입장이 정리되었다.
- 즉, 지속적으로 추진되고 있는 교원 노동 유연화 정책의 흐름 속에, 이제 ‘구조 조정’을 위한 수단으로서 ‘교원평가제’ 도입이 전면화한 것이다. 우수교사와 능력개발 필요 교원으로 선별, 분리되는 현재 추진 중인 교원평가는, 결국 교사간의 경쟁을 유도하는 기제일 뿐만 아니라, 나아가 승진․보수차등․자격단계 등의 인센티브와 퇴출압력과 연계되는 필연적 수순을 밟게 되는 것이다.
- 강조하여 말하지만 ‘교원정책’의 전반적인 변화 과정 속에서 ‘교원평가’가 어떻게 위치 지워지고 있는지, 어떤 역할을 하게 될 것인지 판단하는 것이 중요하다.
(2) 교원평가, 추진 과정과 문제점
1) 추진 과정
① 2004년도 논의 과정
◦2004. 2.2 안병영 교육부총리, '학교교육 정상화 촉진대회'에서 교원평가 도입, 선지원 후추첨제 확대, 수준별 이동수업 확대 발언
◦2004년, 2․17 사교육비절감 중기방안으로 우수 교원 확보 및 교원 평가 추진 :
- 교육부, 교원평가도입 필요성에서 여론조사 결과(국민의 73%찬성) 인용하며
ꡒ교장․교감․동료교사․학부모 등 다면평가제를 도입하고, 평가결과 우수교원은 인센티브, 지도력 부족 교원에게는 특별연수 등 적절한 지원방안을 마련하고 교장은 학교경영평가를 통해 진행ꡓ(영미식 평가 방향을 명확히 함)
◦ 4월 한국교육개발원 : 근평개선 수준(평가주체를 교장, 교감에서 동료교사까지)에 머물고 이후 수업평가와 수석교사제 등 자격증체제와 연동
◦ 5월, 『5.24 사교육경감방안 후속대책』에서 교원평가도입목적과 추진계획 발표 ꡒ교원 평가체제 개선을 통한 교원의 책무성․신뢰성 제고ꡓ
- 추진실적 및 추진일정 제시 : 교원평가 T/F팀(교육부 및 전문가 7명, 04. 3)을 구성 운영 중, 교원평가 개선방안 시범 운영을 올해 9월부터 내년 8월까지 진행
◦상반기, 교원평가 실시 확정하고 예산기획처에 2005년 교육예산안 중 교원평가 예산안 약 3억4천만원 요구(16개교 시범학교 운영비 포함)
◦7월 6일 교육부총리 의견 조사 서한 배포 : 영미일 교원평가의 예를 들며, 평가 대세화 강조, “교원신분에 관련해서 활용하지 않겠다”며 내년 시범운영을 통해 추진 의사 피력
◦7월 6일, 국회 교육상임위 교육부 보고에서, 교육부총리 ‘교원평가 제도 개선 연구 추진 (05년 2월까지), 10월말 시안 공개, 연말까지 안 확정ꡑ
◦ 10월말 시안 공개를 미루고 12월 4차례 공청회 개최
② 2005년도 논의 과정
◦ 2005년도 대통령 주요 업무보고 : 교원평가 및 승진제도 개선
- 현행 인사관리형 교원평가제를 능력개발형 평가제로 전환하여,관리자 ․ 동료교사 ․ 학생 ․ 학부모의 다면평가를 통해 지도능력을 개발하고 전문성을 신장하며, 교장을 평가 대상에 추가하여 개인 역량과 학교경영능력을 평가한다.
※ 교원단체와 협의하여 ‘05년 시범운영(48개교)을 통해 단계적으로 확대
- 현행 연공서열중심 교장승진제를 능력중심 승진제로 개선한다. 이를 위해 공모형 초빙제를 확산하여 능력있는 교원의 학교장 진입기회를 확대하고, 초빙제 교장의 학교경영 권한을 확대하는 한편 성과평가로 책임을 강화한다.
☞ ’05년 중 의견수렴을 통해 개선방안 마련, ’06년 법제화 추진
◦3월 중순 교육부, 교원단체에 내부안 설명
◦4월 20일 발표 예정
2) 4월 20일 발표를 앞둔 교원평가의 실체
※ 교원평가 방안(교육부, 2005)

▣ 평가 목적

→ ‘교원평가’의 목적과 방법, 활용도에 있어 서로 일치하지 않는다. 평가의 목적을 “교사 스스로 자기계발을 위해 노력하도록 유도”한다고 해 놓고, 아래에서 살펴보겠지만 평가 방식은 사기업에서의 인사고과 평가방식을 제시함으로써 “자기개발도구로서 적합하지 않을뿐더러”, 결과 활용 방안에 있어서는 우수교원과 능력개발 필요교원으로 교원을 분류함으로써 실제로는 교원의 보수 및 인사개편과 연계시킬 수 있는 시스템을 만들어놓고 있다.
→ 실제 영․미․일의 경우에도 교원평가의 도입 단계에서는 ‘교원의 자질 향상’을 표면적인 이유로 내걸었지만 실제 활용에 있어서는 결국 구조조정으로 귀결되었음을 다시 한번 상기할 필요가 있다.

▣ 평가의 기본 방향

→ 초3, 중3, 고1 전국단위 학업성취도 평가 강화 등에서 보여지듯, 현재 우리나라 교육은 ‘국가 차원의 학업성취 관리를 교육정책의 핵심 방향의 하나’로 설정하고 있다. 이러한 상황에서 교원의 노동관리 또한 이에 맞춰 움직이게 된다. 즉, 수치화, 계량화된 학업성취 여부는 교원 평가와 맞물리며 상호 강화될 것이다. 현재 제출된 교원평가가 ‘수업활동’에 맞춰져 있는 것도 이러한 맥락에서 해석될 수 있다.

▣ 평가대상

→ 합법 4기 집행부는 교장을 평가 대상에 추가하였다며 일부 진전된 안으로 바라보며 반기는 분위기라 한다. 그러나 이 역시 안이한 판단이다. 교장에 대한 평가는, 단위학교 책임경영제 등과 맞물리며 결국 학교기관에 대한 평가의 한 형태로 전개될 것이며, 이 또한 신자유주의 학교 통치 전략의 관점에서 접근해야 할 문제인 것이다.
→ 한편, 평가 대상에 사립교원을 명시함으로써 “특히나 사학에서” 교원 평가 악용 사례가 가시화될 것이 우려되고 있다. 또한 교육부의 시범 운영과 별도로 사학의 경우, 기간제 교원의 재임용 과정에서부터 교원평가가 현실화될 가능성 역시 높다고 할 것이다.
▣ 평가주체


→ 평가자에 부장교사는 물론 소규모 학교의 경우 전체교원의 참여를 유도하고 있으며, 피평가자의 의무를 명시하고 있어 교원평가가 실시되더라도 형식화되거나 단위학교에서 무력화시킬 수 있을 것이라는 기대(?)가 현실화될 가능성은 높지 않아 보인다. 더구나 학부모의 참여를 의무화하고 있다는 점에 주목해야 할 것이다.
→ 또한 평가의 기준이나 활용여부를 결정할 평가위원회에도 반드시 학부모나 지역인사의 참여를 의무화하고 있어 일단 교원평가가 들어오는 순간 싸워내기가 만만치 않을 것임을 확인할 수 있다.
→ 이제 교원평가의 도입으로 전문성이 보장되어야 할 교육활동을 타 교과전공자, 심지어 비전문가인 학부모나 지역인사에게 검증받아야 하는 일이 발생하는 것이며, 더구나 학교 교육을 ‘입시와 경쟁을 위한 도구’ 정도로 인식 하는 현실 속에서 교원평가의 도입은 이른바 ‘참교육 실현’이라고 하는 전교조의 정체성마저 흔들게 될 것이다.

▣ 평가기준 및 방법




→ 현재 제출되어 있는 체크리스트형 평가는 교사의 능력을 수치화, 계량화하는 방식으로, ‘인사반영’에 적합한 방식이지, ‘교사의 자기계발’에 적합한 것은 아니다.

→ 즉, 교사개인이 어떤 능력과 실적을 냈는지 자료를 수집하고 점검하고 점수를 매기고 이를 관리하는 방식은 승진과 보수반영을 위해 적용하고 있는 사기업에서 일반화된 인사고과 방식이며, 개인 간 경쟁과 실적주의에 기초한 영미일식 교원평가방식이다. 일정한 실적주의적 평가지표를 만들게 되고 교원들은 이러한 평가에 맞춰 자신들의 노동을 조작하게 된다. 우수/보통/문제교사로 차별화되어 인센티브와 연계하고 경쟁시키는 구조가 만들어지는 것이다.
▣ 평가내용


▣ 평가시기 및 주기


▣ 평가결과 처리 및 활용


→ 교원평가의 결과를 우수교원에 대한 인센티브 제공, 능력개발 필요 교원에 대한 연수 실시에 활용하겠다고 하고 있어, 교육부의 지속적인 공언(空言)에도 불구하고, 결국 교원평가는 교원통제, 노동유연화와 단계적으로 연계될 수밖에 없을 것이다.
→ 더구나 우리가 생각하는 능력개발 필요 교원과 관리자가 보는 능력개발 필요 교원의 정체는 다르다. 관리자들의 눈에 보기엔 누가 능력개발 필요 교원이겠는가? 능력개발 필요 교원을 아무리 적게 잡아 1%만 설정한다 하더라도 5년만 누적되면 바로 누구나 대상이 되는 것이다.
▣ 교원평가기구 설치․운영


→ 학교와 교육청별로 인사고과 관리시스템과 어울릴 만한 평가 관리기구(평가관리자, 평가관리위원회)를 설치하도록 해 놓았다. 이 기구의 역할은 평가 원자료를 수집하고 점수를 산출하여 당사자에게 전달하고, 평가 결과에 따라 다양한 활용방식을 결정하는 역할을 수행한다. 이와 같은 평가 관리기구는 교원평가 결과를 성과급, 자격갱신에 연계하는 미국 등에서 일반화된 제도이다. 이러한 평가관리기구를 굳이 설치하도록 해 놓은 것은 교원평가의 목적이 그 자체보다 결과의 활용에 맞춰져 있기 때문이다.
→ 교육부의 ‘교원평가 매뉴얼’을 보면, 단위학교에서 별도의 ‘교원평가위원회’를 구성하지 않아도 되며, 지역교육청의 ‘교원평가위원회’에 위임할 수도 있게 되어 있다. 실제, 학교별로 평가 기준이나 활용 결과가 다를 경우 터져 나올 불만을 생각한다면, 초기 도입의 형태와는 별개로 학교별 실시가 아니라, 교육청에 의한 기준 마련과 결과 활용으로 강제될 가능성이 매우 높으며, 교육청 교원평가위원회의 단위 학교 활용으로 그 출발을 보이고 있다 할 것이다.

▣ 시범학교 운영


→ 2004년도만 하더라도 16개교로 잡혀있던 시범운영학교의 수를 48개로 늘려 놓았다. 주체들의 저항이 전무해서일까?
(2) 타국 사례를 통해 본 교원평가의 문제점
① 영․미․일의 경우 교원평가의 목적을 명시적으로 ‘교원의 자질과 학교 교육력 향상’에 두었지만, 실제적으로는 업적주의 보수와 인사제도의 개편에 활용하였다. 즉, 실제 교원평가의 도입 목적이 결코 교원의 자질 향상, 학교교육력 향상에 있지 않았다는 말이다.
② 또한 영․미․일의 ‘경쟁과 실적 중심’의 교원평가 방식은 이미 교육계로부터 실패한 정책으로 평가되고 있다. 교육은 교사 간 경쟁적인 보상제도로 그 성과를 거두기 어렵고 오히려 교원평가가 객관성을 담보하기가 곤란하며, 교원들 간 협력구조를 깨고, 교원노동을 통한 교육 통제적 성격이 짙다는 비판이다. 결국, 일률적 기준에 의한 평가가 교사의 전문적 역량을 높이지 못하다는 점, 일정한 기준에 의해 붙잡는 타율적인 경향이 교사의 실천통제의 가능성을 확대하게 된다는 점에서 교원평가의 위험성을 지적하고 있다.
③ 최근 미국은 학생들의 학업성취도와 교원평가를 연계 짓는 곳이 20여개의 주에 달하고 있다. 하지만, 학업성취의 다양한 변인에 대한 고려가 없다는 점, 전인적 교육목표를 가진 공교육을 학업성취향상에만 매몰시켜 오히려 학교교육의 본질을 훼손하고 있다는 비판을 받고 있다.
④ 일본의 지도력부족교원평가제는 “의식 있는 교사”에 대한 통제수단으로 전락되어 있다고 비판받고 있다. 그리고 기존 근평제도 개혁 없이 새로운 교원평가제가 도입되면서 구조적인 모순에 빠져있다.
⑤ 독일은 교원평가와 같은 개념이 없으며, 교육의 질을 향상시키기 위한 방법을 학생-교사-학부모 등 교육의 주체들이 올바르고 민주적인 자치적 공동체를 형성하는 것에 출발하고 있다. 평가의 자의성, 점수매기는 행위, 거기에 보상과의 연계 속에 이루어지는 교원평가가 오히려 교육공동체를 파괴하게 됨을 철저히 경계하고 있다.